02對(duì)我國(guó)可再生能源發(fā)展的啟示與相關(guān)政策建議

對(duì)我國(guó)的啟示

可再生能源消納必須以合理布局和可落地的政策措施為前提。英國(guó)和德國(guó)可再生能源發(fā)電量占比分別超過(guò)20%、30%，遠(yuǎn)高于我國(guó)，但較少發(fā)生棄風(fēng)、棄光問(wèn)題。首要的原因是布局合理。英國(guó)、德國(guó)國(guó)土面積較小，負(fù)荷密度大，但陸上風(fēng)電和太陽(yáng)能發(fā)電仍大多接入配電網(wǎng)，以就近消納為主。規(guī)模較大的海上風(fēng)電才接入輸電網(wǎng)，且輸送距離最多也僅幾百千米，在技術(shù)上不存在消納困難。第二個(gè)原因是可再生能源消納政策能夠落地，如德國(guó)對(duì)固定上網(wǎng)電價(jià)支持的項(xiàng)目，配套實(shí)行“保證購(gòu)買”，偶爾發(fā)生棄風(fēng)、棄光時(shí)，對(duì)損失電量也由電網(wǎng)先行給予一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，所需費(fèi)用則由所有電力用戶共同負(fù)擔(dān)?？梢?jiàn)，發(fā)達(dá)國(guó)家可再生能源的無(wú)障礙上網(wǎng)和全額收購(gòu)，必須具備相應(yīng)的技術(shù)條件和制度條件。在合理布局前提下可實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上的全額消納。我國(guó)地域遼闊，電力負(fù)荷地區(qū)間差異很大，要實(shí)現(xiàn)可再生能源的無(wú)障礙上網(wǎng)和全額收購(gòu)，首先是可再生能源發(fā)電項(xiàng)目布局要與電力負(fù)荷的分布相適應(yīng)，在此基礎(chǔ)上，還要有一系列的配套措施作保障。

與時(shí)俱進(jìn)地提高可再生能源支持資金的使用效率。德國(guó)原先的固定電價(jià)加保證購(gòu)買支持政策，有效地促進(jìn)了各類技術(shù)之間的競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)了可再生能源快速發(fā)展。英國(guó)原先對(duì)大型項(xiàng)目的配額加綠證支持政策，市場(chǎng)化程度高于固定上網(wǎng)電價(jià)支持，也實(shí)現(xiàn)了可再生能源發(fā)展的階段性目標(biāo)。然而，德國(guó)的電力消費(fèi)者付出了沉重的負(fù)擔(dān)，英國(guó)的補(bǔ)貼金額也大幅超出預(yù)期。因而，兩國(guó)政府都根據(jù)歐盟指令的要求，從2017年開(kāi)始全面轉(zhuǎn)向基于競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)的補(bǔ)貼方式，核心理念都是提高補(bǔ)貼的效率，持續(xù)支持可再生能源發(fā)展。我國(guó)可再生能源補(bǔ)貼資金缺口持續(xù)擴(kuò)大，提高補(bǔ)貼資金的使用效率已成當(dāng)務(wù)之急。因此，我國(guó)的支持可再生能源發(fā)展的政策也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，以提高資金使用效率為主要目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整。

可再生能源政策與競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)相融合是主流趨勢(shì)?？稍偕茉窗l(fā)電作為可依賴的能源，其消納不應(yīng)與市場(chǎng)機(jī)制相沖突。而且，也只有參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，才能促進(jìn)企業(yè)向著市場(chǎng)友好型的方向創(chuàng)新和發(fā)展。德國(guó)從2012年開(kāi)始鼓勵(lì)可再生能源進(jìn)入市場(chǎng)售電，2017年起強(qiáng)制推行。而英國(guó)可再生能源早在2002年配額政策實(shí)施時(shí)就已進(jìn)入市場(chǎng)售電。但由于可再生能源發(fā)電有政府補(bǔ)貼，其邊際成本低的特點(diǎn)使其在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)中獲得了巨大的優(yōu)勢(shì)，使原先的基于電能量的市場(chǎng)在可再生能源大量進(jìn)入后，傳統(tǒng)電源靠電能量交易已不能生存，電力系統(tǒng)的可調(diào)性電源不增反降，系統(tǒng)安全、可靠性也隨之下降。為適應(yīng)可再生能源大幅增加的局面，電力市場(chǎng)的規(guī)則也需要進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整。按照歐盟建立“容量機(jī)制”的要求，英國(guó)從2013年開(kāi)始建立容量市場(chǎng)，德國(guó)從2016年開(kāi)始建立備用容量機(jī)制。我國(guó)如要可再生能源健康發(fā)展，相關(guān)政策也應(yīng)與競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)的改革相協(xié)調(diào)。在政府履行補(bǔ)貼承諾的基礎(chǔ)上，應(yīng)鼓勵(lì)和推動(dòng)可再生能源“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”，以推動(dòng)其合理布局和技術(shù)創(chuàng)新。此外，補(bǔ)貼機(jī)制的設(shè)計(jì)應(yīng)鼓勵(lì)可再生能源積極參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。英國(guó)通過(guò)招標(biāo)確定執(zhí)行價(jià)格，對(duì)執(zhí)行價(jià)格和市場(chǎng)參考價(jià)格的差額多退少補(bǔ)，市場(chǎng)參考價(jià)格根據(jù)批發(fā)市場(chǎng)平均價(jià)格而非各項(xiàng)目交易價(jià)格確定。德國(guó)通過(guò)招標(biāo)確定在市場(chǎng)價(jià)格之外的固定溢價(jià)補(bǔ)貼，可再生能源企業(yè)必須積極參與市場(chǎng)提高市場(chǎng)化售電收入。上述基于市場(chǎng)機(jī)制的補(bǔ)貼政策設(shè)計(jì)，也都值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

“用電密集型”出口企業(yè)電價(jià)不宜承擔(dān)過(guò)多的社會(huì)責(zé)任。如前所述，根據(jù)歐盟的統(tǒng)一規(guī)定，英國(guó)和德國(guó)工商企業(yè)電價(jià)不僅不包含對(duì)居民用戶的交叉補(bǔ)貼，而且面臨國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的用電密集型企業(yè)，還可少交可再生能源附加。而我國(guó)作為相對(duì)不發(fā)達(dá)的國(guó)家，做法卻恰好相反，大工業(yè)電價(jià)不僅承擔(dān)高額的交叉補(bǔ)貼，而且也是可再生能源基金征收的主要對(duì)象，由此導(dǎo)致我國(guó)的工業(yè)電價(jià)水平大幅高于美國(guó)的局面。為切實(shí)降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)的用能成本，我國(guó)也應(yīng)借鑒英、德的做法，研究出臺(tái)減輕用電密集的出口型企業(yè)不合理電價(jià)負(fù)擔(dān)的措施。

相關(guān)政策建議

加快推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)建設(shè)，為可再生能源進(jìn)入市場(chǎng)銷售和引入基于競(jìng)爭(zhēng)的補(bǔ)貼制度創(chuàng)造條件。根據(jù)英國(guó)、德國(guó)等歐盟國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，可再生能源參與市場(chǎng)才能更好促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)中，可再生能源能夠憑借邊際成本低的優(yōu)勢(shì)獲得上網(wǎng)電量保證。市場(chǎng)收入以上的部分通過(guò)綠證收入或市場(chǎng)溢價(jià)補(bǔ)貼解決。我國(guó)正在開(kāi)展電力市場(chǎng)化改革，應(yīng)盡早啟動(dòng)電力現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)，為可再生能源參與市場(chǎng)創(chuàng)造條件，以市場(chǎng)化方式促進(jìn)消納。適應(yīng)可再生能源比例的增加，及時(shí)調(diào)整或增加市場(chǎng)規(guī)則，使承擔(dān)調(diào)節(jié)功能的傳統(tǒng)電源獲得相應(yīng)收入，以市場(chǎng)化的方式促進(jìn)資源配置。

加強(qiáng)總量約束和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提高補(bǔ)貼資金的使用效率。目前我國(guó)之所以會(huì)出現(xiàn)可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼缺口大、消納困難的局面，最主要原因是“缺乏補(bǔ)貼預(yù)算與發(fā)展規(guī)模約束”，“地方得利，全國(guó)人民買單”，補(bǔ)貼與規(guī)劃、審批權(quán)脫節(jié)，導(dǎo)致各地不管電網(wǎng)消納條件是否具備，競(jìng)相引入可再生能源發(fā)電項(xiàng)目。因此，解決問(wèn)題的基本思路，應(yīng)是“總量約束下的合理布局”，基于國(guó)情和“成本—收益”的比較，合理安排我國(guó)可再生能源支持的成本結(jié)構(gòu)。補(bǔ)貼來(lái)自于對(duì)電力消費(fèi)者征收的可再生能源發(fā)展基金，公共資金用于可再生能源的支持，應(yīng)遵循效率(“資金花費(fèi)相同，獲得的可再生能源產(chǎn)出最大”或“可再生能源產(chǎn)出相同，資金花費(fèi)最小”)原則。

——中央政府應(yīng)首先加強(qiáng)支持資金和項(xiàng)目規(guī)劃的統(tǒng)籌，嚴(yán)控集中式發(fā)電新建項(xiàng)目，重點(diǎn)支持“就近利用”為主的分布式可再生能源項(xiàng)目。

——對(duì)規(guī)模以上的風(fēng)、光發(fā)電項(xiàng)目安裝“儲(chǔ)能”設(shè)施給予價(jià)格支持，以提高風(fēng)、光發(fā)電的可計(jì)劃性，降低風(fēng)、光發(fā)電的系統(tǒng)集成成本，促進(jìn)風(fēng)、光電力消納和儲(chǔ)能產(chǎn)業(yè)的技術(shù)進(jìn)步，進(jìn)而形成儲(chǔ)能與可再生能源的良性互動(dòng)。

——將水電納入可再生能源支持政策對(duì)象。水電也是可再生的清潔能源，且可靠性大大超過(guò)風(fēng)、光發(fā)電。德國(guó)、英國(guó)水電資源少，碳減排、發(fā)展可再生能源只能靠補(bǔ)貼風(fēng)、光等非水可再生能源。我國(guó)水電資源豐富，待開(kāi)發(fā)的資源也還有很多，雖然成本大多較高，但比風(fēng)、光還是低多了，特別是考慮系統(tǒng)集成成本后的綜合成本。應(yīng)借鑒英國(guó)水電發(fā)電綠證減半政策，將水電納入可再生能源支持政策框架之內(nèi)。我國(guó)尚有可開(kāi)發(fā)的水電資源，在資金有限的條件下，國(guó)家對(duì)可再生能源的支持，顯然應(yīng)優(yōu)先選擇“支持成本低”的水電。

在可再生能源立項(xiàng)和資金支持中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。根據(jù)英國(guó)、德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，固定電價(jià)支持力度大、效率低，適用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期。強(qiáng)制配額可引入市場(chǎng)機(jī)制，但仍不能及時(shí)反映成本下降速度，不利于控制預(yù)算和規(guī)模。以競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)為基礎(chǔ)的市場(chǎng)溢價(jià)補(bǔ)貼，不僅可提高成本效率，而且可通過(guò)招標(biāo)機(jī)制設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)預(yù)算控制或規(guī)模控制。如英國(guó)以控制預(yù)算為主要目標(biāo)，以開(kāi)發(fā)商自行規(guī)劃為基礎(chǔ)，在預(yù)算約束下選擇最具經(jīng)濟(jì)性的項(xiàng)目。德國(guó)以控制發(fā)展規(guī)模和技術(shù)路線為目標(biāo)，以政府統(tǒng)一規(guī)劃為基礎(chǔ)，按具體項(xiàng)目招標(biāo)。我國(guó)地域遼闊，由中央政府規(guī)劃具體項(xiàng)目難度較大。可在確定中央財(cái)政年度資金預(yù)算或容量規(guī)模后，以固定溢價(jià)補(bǔ)貼為標(biāo)的物進(jìn)行招標(biāo)。在現(xiàn)貨市場(chǎng)建立以前，合約執(zhí)行價(jià)格由所在地平均發(fā)電價(jià)格加固定溢價(jià)補(bǔ)貼構(gòu)成，現(xiàn)貨市場(chǎng)建立后，必須進(jìn)入市場(chǎng)售電，按固定溢價(jià)和上網(wǎng)電量獲得補(bǔ)貼。

近期，因盡快履行可再生能源標(biāo)桿價(jià)的“退坡”規(guī)則，根據(jù)技術(shù)進(jìn)步的程度，及時(shí)降低標(biāo)桿價(jià)的水平，并考慮實(shí)施“固定補(bǔ)貼額+項(xiàng)目所在地可替代電源上網(wǎng)電價(jià)”的支持政策，以提高電價(jià)支持和補(bǔ)貼資金的效率。

本文刊載于《中國(guó)電力企業(yè)管理》2018年06期，作者單位為國(guó)家發(fā)展改革委市場(chǎng)與價(jià)格研究所。