(來源：能源研究俱樂部 微信公眾號(hào) ID:nyqbyj 作者： 馮永晟）

 

 

電力市場(chǎng)化的起步有著深刻的體制背景。改革開放之后至20世紀(jì)90年代初，國(guó)有企業(yè)改革一直是經(jīng)濟(jì)體制改革中心環(huán)節(jié)，不過隨著政企關(guān)系的深刻變化、非公有制經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展和市場(chǎng)環(huán)境的急劇變化，國(guó)有企業(yè)整體開始陷入經(jīng)營(yíng)困難。針對(duì)這一局面，1993年的十四屆三中全會(huì)確定社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，并做出進(jìn)行國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整和加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)的重大決策;十五屆四中全會(huì)時(shí)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略調(diào)整的思想更加清晰。從90年代中期開始，在國(guó)有經(jīng)濟(jì)“有進(jìn)有退”的基礎(chǔ)上，電信、電力、石油、石化、民航等領(lǐng)域內(nèi)均實(shí)施了旨在增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制力的戰(zhàn)略性重組和現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)。從這個(gè)意義上講，彼時(shí)的電力體制改革是全國(guó)整體國(guó)企改革的一部分，是順應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的要求。相應(yīng)地，電力體制改革的主要問題是，如何推進(jìn)電力行業(yè)的政企分開，如何通過企業(yè)和市場(chǎng)而不是指令和計(jì)劃來促進(jìn)電力發(fā)展。

 

電力體制改革的另一面是轉(zhuǎn)變政府管理職能和推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革。其中，對(duì)電力產(chǎn)生重要影響的關(guān)鍵改革包括財(cái)稅體制改革，以及中央與地方事權(quán)劃分改革。1994年實(shí)施的分稅制改革極大地調(diào)動(dòng)了地方和企業(yè)的積極性，有力推動(dòng)了地方和企業(yè)電力投資的增長(zhǎng)。由于地方和企業(yè)投資主要集中在電源建設(shè)，它們與國(guó)家電力公司之間在利益分配方面不可避免地形成了現(xiàn)實(shí)和潛在的沖突，這在很大程度上構(gòu)成了“二灘棄水”的一個(gè)深層次原因。不過總體而言，這些改革對(duì)于推進(jìn)整體經(jīng)濟(jì)體制的市場(chǎng)化是有巨大作用的。財(cái)政支出改革也在與國(guó)有企業(yè)改革協(xié)調(diào)推進(jìn)，目的是讓企業(yè)真正成為自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體。國(guó)家財(cái)政在取消對(duì)國(guó)有企業(yè)直接補(bǔ)充資本金的基礎(chǔ)上，也在大幅壓縮給予國(guó)有企業(yè)的直接虧損補(bǔ)貼(到2003年，5號(hào)文實(shí)施時(shí)，這一補(bǔ)貼完全停止)。同時(shí)，中央與地方的事權(quán)也伴隨著分稅制而相應(yīng)調(diào)整(但這種劃分并未制度化和法制化，給后來中央與地方的能源和電力管理體制帶來一些不利影響)。就這些政府領(lǐng)域內(nèi)的改革而言，電力體制被推到了不得不改的位置，也可以說，國(guó)家電力公司是必然要成立的。

 

總體來看，以國(guó)有企業(yè)改革與政府機(jī)構(gòu)改革為核心的整個(gè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革推動(dòng)了電力市場(chǎng)化的起步。同時(shí)，風(fēng)起云涌的國(guó)際電力市場(chǎng)化改革浪潮也為中國(guó)帶來了理論借鑒和經(jīng)驗(yàn)參考，其最重要的作用在于使決策者認(rèn)識(shí)到，盡管階段性的改革重點(diǎn)是政企分開，但長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)必須定位于電力市場(chǎng)建設(shè)。所以可以看到，當(dāng)時(shí)的改革指導(dǎo)思想堅(jiān)持了自上而下和系統(tǒng)性的原則，這就使電力體制改革具備了良好的氛圍，具體體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是《電力法》(1995年)為電力體制改革提供法制基礎(chǔ)，同時(shí)決策者要求必須提出整體性改革方案;二是由于電力體制改革與整個(gè)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)緊密相關(guān)，因而盡管方案設(shè)計(jì)中也存在爭(zhēng)議，但并未影響推進(jìn)改革的基本共識(shí);三是其他領(lǐng)域內(nèi)相對(duì)成熟的改革經(jīng)驗(yàn)為電力體制改革的推進(jìn)提供了借鑒和信心。因此，1997年國(guó)家電力公司的成立雖然還無法預(yù)示后續(xù)的具體改革政策，但至少反映了中央對(duì)傳統(tǒng)電力體制弊端的否定及推進(jìn)體制改革的決心。

 

這也就決定了，國(guó)家電力公司是一種過渡性的制度安排。新成立的國(guó)家電力公司只是一個(gè)變換了名稱的電力管理部門，其當(dāng)時(shí)的主要工作是順應(yīng)政企分開和政府機(jī)構(gòu)改革要求，逐步分離出行政管理職能，推動(dòng)建立現(xiàn)代電力企業(yè)制度。如果沒有進(jìn)一步的改革方案，那么國(guó)家電力公司將不過是一個(gè)新電力部，所以，國(guó)家電力公司的成立就已經(jīng)預(yù)示了接下來的改革方案。因此可以說，國(guó)家電力公司的短暫存在為2002年《電力體制改革方案》的出臺(tái)和落實(shí)提供了明確的市場(chǎng)化改革對(duì)象并邁出了關(guān)鍵一步。

 

在這一過程中，對(duì)此后改革具有決定性影響的一個(gè)重要決策是國(guó)家電力公司的實(shí)體化，而不是定位于國(guó)有資本投資公司，這就在一開始便規(guī)避了國(guó)家電力公司被橫向或縱向上過度、過快拆分的可能。造成這種情況的深層原因在于，發(fā)展大型電力企業(yè)是國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略布局的要求，也是基于對(duì)中國(guó)電力不均衡特征的基本判斷和實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的目標(biāo)設(shè)定。這些戰(zhàn)略考量均體現(xiàn)在了2002年發(fā)布的5號(hào)文中。

 

所以說，介紹5號(hào)文的背景離不開對(duì)國(guó)家電力公司的分析，理解了國(guó)家電力公司也就不難理解5號(hào)文。5號(hào)文同樣受整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革浪潮推動(dòng)，方案內(nèi)容體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)體制改革的要求。而由于電力行業(yè)是從高度集中的計(jì)劃體制開始轉(zhuǎn)型，因此經(jīng)濟(jì)體制改革所涉及的改革內(nèi)容恰恰與構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)的需要一致。所以我們看到，5號(hào)文規(guī)定的所有制改革(政企分開)、組織結(jié)構(gòu)重組(廠網(wǎng)分離)、現(xiàn)代企業(yè)制度、市場(chǎng)機(jī)制設(shè)計(jì)(競(jìng)價(jià)上網(wǎng))、獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)(電監(jiān)會(huì))等核心內(nèi)容，又恰恰是電力行業(yè)內(nèi)國(guó)有企業(yè)和政府機(jī)構(gòu)改革的基本內(nèi)容。因此，5號(hào)文確定的改革內(nèi)容天然地具有“系統(tǒng)性”特征。

 

這種系統(tǒng)性特征有著深刻的理論淵源。實(shí)際上5號(hào)文的主要理論來源并非電力市場(chǎng)理論，而是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論以及國(guó)有企業(yè)改革理論。有意思的是，近期學(xué)界關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策之爭(zhēng)的兩位主角，林毅夫和張維迎，在當(dāng)時(shí)也曾就國(guó)有企業(yè)改革問題貢獻(xiàn)了另一場(chǎng)著名論戰(zhàn)——“產(chǎn)權(quán)”與“市場(chǎng)”之爭(zhēng)。無論論戰(zhàn)結(jié)果如何，理論界和政策界對(duì)國(guó)有企業(yè)改革的深刻認(rèn)識(shí)，奠定了5號(hào)文的基調(diào)——即在電力行業(yè)內(nèi)推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革。更重要的是，豐富的理論研究成果和其他行業(yè)的政策實(shí)踐，客觀上為電力改革提供了相對(duì)廣闊的改革空間，面臨的改革風(fēng)險(xiǎn)也小得多。

 

由于理論界和政策界缺乏對(duì)電力市場(chǎng)化理論的深刻理解和對(duì)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的準(zhǔn)確把握，5號(hào)文在電力市場(chǎng)設(shè)計(jì)上也存在天然缺陷，即在實(shí)施廠網(wǎng)分離的結(jié)構(gòu)性改革的同時(shí)，沒有確定與之相適應(yīng)的目標(biāo)市場(chǎng)模式。當(dāng)然，這種設(shè)計(jì)缺陷有其必然性。受整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革和國(guó)有企業(yè)戰(zhàn)略性布局調(diào)整的推動(dòng)，電力作為“涉及國(guó)家安全的”“自然壟斷的”“提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的”，以及“支柱”的重要行業(yè)，其改革重點(diǎn)在于增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力。