在這一指導(dǎo)方針下，電力體制改革的主要目標(biāo)是做大做強(qiáng)電力國(guó)有企業(yè)，在這里，電力市場(chǎng)化的程度歸根結(jié)底要服務(wù)于增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力。這從根本上反映了5號(hào)文在國(guó)有企業(yè)改革與電力市場(chǎng)化之間，也就是在國(guó)企改革紅利與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)紅利之間做出微妙權(quán)衡。當(dāng)然，這一微妙權(quán)衡背后的客觀實(shí)際是，如前所述，當(dāng)時(shí)對(duì)電力市場(chǎng)理論和政策的研究水平還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到實(shí)施完善的市場(chǎng)化改革方案的階段。

 

這種對(duì)改革紅利的微妙權(quán)衡也造成了5號(hào)文中的改革政策在推進(jìn)市場(chǎng)化方面都存在不到位的問(wèn)題。比如，在組織結(jié)構(gòu)的重組上，雖然實(shí)施了廠網(wǎng)分離，但售電業(yè)務(wù)仍未在產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)層面上實(shí)現(xiàn)任何形式的分離，這就導(dǎo)致了價(jià)格機(jī)制改革只能限于競(jìng)價(jià)上網(wǎng)模式，進(jìn)而導(dǎo)致在試點(diǎn)失敗后，只能延續(xù)政府定價(jià)機(jī)制(從而為之后的利益沖突埋下隱患);在現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)上，由于國(guó)資管理體制不到位，政企分開(kāi)也并不徹底，即便2003年國(guó)資委成立在很大程度上緩解了這一問(wèn)題，但電網(wǎng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)仍未以市場(chǎng)化為導(dǎo)向;而所謂的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)也僅僅是電力市場(chǎng)的“看客”，因?yàn)閮纱蠛诵谋O(jiān)管工具——價(jià)格和投資的監(jiān)管權(quán)都不在其手中。這些缺陷可以歸結(jié)為對(duì)電力市場(chǎng)的目標(biāo)模式缺乏研究和選擇。5號(hào)文最主要的遠(yuǎn)期設(shè)計(jì)應(yīng)該算是“逐步實(shí)行輸配分開(kāi)”，可是這一政策的提出在之前并無(wú)任何系統(tǒng)的理論研究支持和穩(wěn)健的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)佐證，而且時(shí)至今日，爭(zhēng)論仍存。

 

但這些存在缺陷的設(shè)計(jì)并不影響5號(hào)文的設(shè)計(jì)初衷和政策效果，因?yàn)槠浯_定的改革內(nèi)容足以落實(shí)階段性的國(guó)有企業(yè)改革與政府機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)。更重要的，伴隨著電力國(guó)有企業(yè)的戰(zhàn)略性布局調(diào)整和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，電力國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)激勵(lì)發(fā)生了深刻改變，國(guó)企改革紅利得以迅速釋放，并帶來(lái)了電力行業(yè)的迅速壯大，國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制力得到增強(qiáng)。在這種情況下，存在先天不足的競(jìng)價(jià)上網(wǎng)試點(diǎn)紛紛失敗有其客觀必然性，因?yàn)樵谘杆籴尫诺膰?guó)企改革紅利面前，競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生收益似乎微不足道。

 

因此，回顧國(guó)家電力公司的成立與5號(hào)文的出臺(tái)及實(shí)施，我們可以發(fā)現(xiàn)它們都是在整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革大潮中，伴隨著國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整而推進(jìn)的，這從根本上決定了改革政策的落腳點(diǎn)并非是建立競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)，或者說(shuō)，這些改革的目的是釋放國(guó)企改革紅利。

 

9號(hào)文的困境

 

5號(hào)文在推動(dòng)電力行業(yè)繁榮發(fā)展的同時(shí)，也帶來(lái)了利益格局的固化，這種利益格局的固化又因?yàn)?號(hào)文中存在的固有設(shè)計(jì)缺陷而逐步顯現(xiàn)出來(lái)。2000~2007年，全社會(huì)用電量增長(zhǎng)一直快于實(shí)際GDP增長(zhǎng)，電力行業(yè)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)的高增長(zhǎng)保持了大致協(xié)調(diào)態(tài)勢(shì)。在蛋糕不斷增大的情況下，利益格局固化的潛在影響并未凸顯。受2008年全球金融危機(jī)的沖擊，當(dāng)年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和用電量均出現(xiàn)快速下滑，不過(guò)由于立刻受到“4萬(wàn)億”計(jì)劃的刺激，2010和2011年又出現(xiàn)了高增長(zhǎng)，且用電增速再次高于實(shí)際GDP增速，問(wèn)題的爆發(fā)被繼續(xù)推遲。不過(guò)自2012年開(kāi)始，經(jīng)濟(jì)下行壓力日益明顯，大家對(duì)此逐步形成共識(shí)和預(yù)期。

 

在這種條件下，電力行業(yè)主體及地方政府開(kāi)始對(duì)既有利益分配格局，進(jìn)而對(duì)利益分配機(jī)制表達(dá)出強(qiáng)烈的改革意愿。這種改革意愿的表達(dá)與上一輪改革存在明顯差異，是由外生沖擊帶來(lái)的問(wèn)題集中爆發(fā)。這種狀況也使得新一輪改革面臨了不同的改革氛圍：利益主體的多元化和利益訴求的多樣化，使改革共識(shí)的形成更加困難。

 

改革訴求的集中爆發(fā)要求新一輪電改方案盡快出臺(tái)，這給政府決策帶來(lái)了壓力。改革方案首先在方向選擇上就出現(xiàn)爭(zhēng)議，這又歸結(jié)到對(duì)問(wèn)題癥結(jié)的判斷：是因?yàn)闆](méi)有持續(xù)推進(jìn)5號(hào)文確定的結(jié)構(gòu)分拆，還是因?yàn)榧扔薪Y(jié)構(gòu)下的市場(chǎng)機(jī)制缺失?根據(jù)5號(hào)文，隨著廠網(wǎng)分離改革的到位，應(yīng)逐步推進(jìn)輸配分離。但到2007年“920資產(chǎn)”和“647資產(chǎn)”處置完畢時(shí)，快速發(fā)展的電力行業(yè)使得決策者并不認(rèn)同對(duì)組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行大規(guī)模調(diào)整的政策取向，本質(zhì)上是肯定了自2002年以來(lái)的電力市場(chǎng)格局和國(guó)企改革紅利的貢獻(xiàn)。

 

同時(shí)，電力行業(yè)的繁榮在很大程度上使理論界和政策界忽略了對(duì)市場(chǎng)模式和改革路徑的深入研究。反而國(guó)家電網(wǎng)公司為了應(yīng)對(duì)可能的輸配分離，著力加強(qiáng)了應(yīng)對(duì)方案的研究，在本世紀(jì)頭十年中期推出“放開(kāi)兩頭、管住中間”的應(yīng)對(duì)策略(所謂“中間”是指輸配一體化的電網(wǎng)企業(yè))，并通過(guò)強(qiáng)化企業(yè)管理實(shí)現(xiàn)公司效益的持續(xù)提升，不斷加碼反對(duì)輸配分離的依據(jù)。于是，當(dāng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和行業(yè)形勢(shì)迅速變化，利益調(diào)整訴求強(qiáng)烈時(shí)，理論界和政策界反而無(wú)法拿出系統(tǒng)性的市場(chǎng)模式與路徑改革方案。

 

當(dāng)然，最終的改革方案即9號(hào)文的形成過(guò)程可謂充滿博弈與爭(zhēng)議，但根本性的決定因素決非許多觀點(diǎn)所直觀理解的談判能力不平衡，而是有深刻的經(jīng)濟(jì)體制背景。對(duì)比5號(hào)文的出臺(tái)可以發(fā)現(xiàn)，5號(hào)文是大勢(shì)所趨下的水到渠成;而9號(hào)文除前述的理論準(zhǔn)備不足外，還面臨著特殊的經(jīng)濟(jì)體制約束。在全面深化改革的大背景下，財(cái)稅、國(guó)資國(guó)企、政府治理、環(huán)境保護(hù)等體制問(wèn)題也在集中出現(xiàn)，各領(lǐng)域的體制改革方案也都在制定和推進(jìn)當(dāng)中，與電力體制改革之間是平行推進(jìn)的關(guān)系，彼此缺乏協(xié)調(diào)。這也就使得9號(hào)文成為一種將視角囿于電力行業(yè)內(nèi)部的“電力”體制改革。

 

由于缺乏對(duì)電改系統(tǒng)性的充分重視，9號(hào)文并未提出構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)的完整理念和方案選項(xiàng)，而更像是一種既定利益格局下的簡(jiǎn)單利益再調(diào)整，這從其改革內(nèi)容中能夠直觀地反映出來(lái)。當(dāng)然，9號(hào)文的最大亮點(diǎn)在于改革內(nèi)容體現(xiàn)了電力市場(chǎng)的專(zhuān)業(yè)性，但這里要提醒的是，缺乏系統(tǒng)性頂層設(shè)計(jì)的改革內(nèi)容，即便具有市場(chǎng)化的外形，也很可能發(fā)揮出截然不同的效果，主要來(lái)看一下獨(dú)立輸配電價(jià)和電量市場(chǎng)化交易政策。

 

獨(dú)立輸配電價(jià)只能是一種過(guò)渡性制度安排，主要是通過(guò)理順電價(jià)傳導(dǎo)機(jī)制來(lái)便利利益再調(diào)整。盡管這確實(shí)是電網(wǎng)監(jiān)管方式的重要變革，但卻無(wú)法從根本上改變其在電力市場(chǎng)化進(jìn)程中的尷尬定位。一方面，它未能與市場(chǎng)設(shè)計(jì)相結(jié)合，反而限制了市場(chǎng)模式的可選和可行集合，這在部分地區(qū)的現(xiàn)貨市場(chǎng)設(shè)計(jì)方案中已經(jīng)隱現(xiàn);另一方面，它也未能改變電網(wǎng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)激勵(lì)，因?yàn)殡妰r(jià)監(jiān)管部門(mén)對(duì)資產(chǎn)有效性的核準(zhǔn)才是“準(zhǔn)許成本加合理收益”規(guī)制的關(guān)鍵所在，而目前的成本監(jiān)審與這種規(guī)制方法所要求的成本核準(zhǔn)并不一致，這恰是目前的監(jiān)管體制和監(jiān)管能力所欠缺的。此外，輸配電價(jià)政策未能協(xié)調(diào)好與現(xiàn)有電價(jià)政策的關(guān)系，比如針對(duì)大用戶實(shí)施的兩部制定價(jià)，其容量電價(jià)本質(zhì)上是一種第二輸配電價(jià)，其存在依據(jù)與現(xiàn)行輸配電價(jià)政策設(shè)計(jì)存在沖突，進(jìn)而使大用戶承擔(dān)了不合理的雙重負(fù)擔(dān)，但有觀點(diǎn)仍在以“公平”名義支持這一政策。這種狀況使得獨(dú)立輸配電價(jià)政策在國(guó)企監(jiān)管和電力市場(chǎng)改革中處于“前不著村，后不著店”的位置，其最大作用在于理順傳統(tǒng)的價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制，此種功能定位也決定了其推進(jìn)落實(shí)也很可能困難重重。

 

推進(jìn)所謂電量市場(chǎng)化交易，改變的是傳統(tǒng)體制下的產(chǎn)品標(biāo)的物(即電量)的分配方式。新創(chuàng)造出來(lái)的電量競(jìng)爭(zhēng)與電力資源優(yōu)化配置是性質(zhì)截然不同的問(wèn)題，電力的商品屬性仍未得到確認(rèn)，本質(zhì)上仍屬于變型的計(jì)劃。這種放開(kāi)計(jì)劃電量的改革因其固有缺陷，很難有效解決傳統(tǒng)體制下的電量分配問(wèn)題，無(wú)論是由于設(shè)計(jì)本身還是外部干預(yù)，這種制度自然難以長(zhǎng)久維持。特別是由于外部經(jīng)濟(jì)及行業(yè)形勢(shì)變化時(shí)，這種安排的脆弱性更是顯而易見(jiàn)。而且這種安排著眼于短期利益調(diào)整，既無(wú)法解決短期內(nèi)的配置效率問(wèn)題，也無(wú)法為市場(chǎng)提供長(zhǎng)期的發(fā)展激勵(lì)，本質(zhì)上，這種安排將會(huì)損害電力行業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和可持續(xù)發(fā)展能力。如果缺乏必要的配套改革跟進(jìn)，目前所謂的“市場(chǎng)化交易”也很難避免上一輪改革中競(jìng)價(jià)上網(wǎng)試點(diǎn)的命運(yùn)。

 

對(duì)交易機(jī)構(gòu)、售電側(cè)改革和自備電廠的政策分析不再展開(kāi)，但它們同樣反映了服務(wù)于簡(jiǎn)單利益再調(diào)整的政策導(dǎo)向。更重要的是，盡管9號(hào)文內(nèi)容豐富，但仍沒(méi)有實(shí)質(zhì)觸及以現(xiàn)貨市場(chǎng)為核心的電力資源配置機(jī)制，即市場(chǎng)模式選擇和電網(wǎng)體制改革。實(shí)際上，行文至此，真正值得深入討論的電力市場(chǎng)設(shè)計(jì)問(wèn)題才剛剛提及，但這里只說(shuō)明兩點(diǎn)。

 

第一，電力現(xiàn)貨市場(chǎng)并不可怕。目前市場(chǎng)中各類(lèi)主體，包括電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)和用戶群體等等及潛在的市場(chǎng)進(jìn)入者，都會(huì)因?yàn)橐袁F(xiàn)貨市場(chǎng)為核心的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)體系而受益。更重要的是，現(xiàn)貨市場(chǎng)設(shè)計(jì)對(duì)計(jì)劃電量制下業(yè)已存在的合同安排有極大的包容性，通過(guò)合理的機(jī)制設(shè)計(jì)，比如政府間協(xié)議都可以通過(guò)規(guī)制合同形式而融入電力市場(chǎng)。合理的現(xiàn)貨市場(chǎng)設(shè)計(jì)對(duì)現(xiàn)有的物理系統(tǒng)有極大的適應(yīng)性。在這里，我們需要突破的是對(duì)現(xiàn)貨市場(chǎng)理念的理解，而不是對(duì)國(guó)外特定現(xiàn)貨市場(chǎng)模式的模仿，在中國(guó)最先出現(xiàn)的現(xiàn)貨市場(chǎng)可能是不同于任何一種現(xiàn)存模式，但卻能夠適應(yīng)中國(guó)(地區(qū)性)的國(guó)情。

 

第二，電網(wǎng)體制改革是電力市場(chǎng)化的關(guān)鍵。簡(jiǎn)單從兩個(gè)方面來(lái)說(shuō)明：首先，粗略地講，最基本的電力商品實(shí)際上包括“發(fā)電”和“輸送”，電力需要優(yōu)化配置，電網(wǎng)資源同樣需要優(yōu)化配置，需要價(jià)格引導(dǎo)，所以輸配電價(jià)改革必須要納入電力市場(chǎng)設(shè)計(jì)之中綜合考慮。其次，電力市場(chǎng)不同于普通商品，調(diào)度發(fā)現(xiàn)電力商品的真實(shí)價(jià)值，結(jié)算向市場(chǎng)主體傳遞經(jīng)濟(jì)信號(hào)，相應(yīng)的調(diào)度體制和結(jié)算體制本身就是競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)設(shè)計(jì)的應(yīng)有內(nèi)容。

 

總之，9號(hào)文缺乏類(lèi)似5號(hào)文的系統(tǒng)設(shè)計(jì)，看似豐富的改革政策實(shí)際上各自為政。然而“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的改革理念很難真正對(duì)癥下藥，或者說(shuō)9號(hào)文的各項(xiàng)改革措施將很可能，甚至已經(jīng)在掉入“囚徒困境”的陷阱，即旨在解決問(wèn)題的各項(xiàng)政策，最終會(huì)使問(wèn)題更糟。破解“囚徒困境”的關(guān)鍵恰在于系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)。

 

新的頂層設(shè)計(jì)

 

回顧電改20年，我們看到了推進(jìn)改革進(jìn)程的主導(dǎo)力量的新變化，即中國(guó)電力體制改革已經(jīng)進(jìn)入了以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)紅利持續(xù)國(guó)企改革紅利，并讓兩種紅利協(xié)調(diào)釋放的新階段。如果說(shuō)，5號(hào)文的側(cè)重點(diǎn)在于釋放國(guó)企改革紅利，那么9號(hào)文，則開(kāi)始推動(dòng)釋放市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)紅利，只是目前這種努力仍停留在簡(jiǎn)單的利益再調(diào)整層面上。但這個(gè)階段剛剛起步，新一輪電力體制改革在爭(zhēng)議聲中前進(jìn)，許多認(rèn)識(shí)仍要統(tǒng)一，許多誤區(qū)仍待澄清。

 

必須承認(rèn)，世界上沒(méi)有完美的政策，我們分析改革政策存在的問(wèn)題并不意味著否定其價(jià)值，而是為了更好看清前進(jìn)方向。如果說(shuō)5號(hào)文體現(xiàn)了改革的系統(tǒng)性，而在電力市場(chǎng)設(shè)計(jì)方面存在欠缺的話，那么9號(hào)文則體現(xiàn)了另一個(gè)極端，即重視了電力市場(chǎng)設(shè)計(jì)的專(zhuān)業(yè)性，但卻缺乏系統(tǒng)設(shè)計(jì)的視野。從這個(gè)角度來(lái)講，我們可以大膽預(yù)測(cè)，下一步能夠引導(dǎo)電力體制改革取得突破性進(jìn)展的頂層設(shè)計(jì)一定兼具系統(tǒng)性和專(zhuān)業(yè)性。同時(shí)，這一突破將取決于兩項(xiàng)緊密聯(lián)系又各有側(cè)重的改革政策，現(xiàn)貨市場(chǎng)設(shè)計(jì)和電網(wǎng)體制改革，這也是實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)紅利順利接續(xù)國(guó)企改革紅利，并持續(xù)協(xié)調(diào)釋放兩種紅利的必然選擇。

 

我們應(yīng)該做的工作有兩個(gè)。首先，要通過(guò)理論去凝聚共識(shí)。國(guó)內(nèi)對(duì)電力市場(chǎng)的理解千差萬(wàn)別，用市場(chǎng)化概念包裝計(jì)劃思維的觀點(diǎn)比比皆是。不從思維方式上轉(zhuǎn)變決策者和行業(yè)主體的思想認(rèn)識(shí)，真正的市場(chǎng)化改革方案難以出現(xiàn)。我們應(yīng)當(dāng)了解，當(dāng)無(wú)人不談改革的時(shí)候，我們需要分清哪些是真正的改革，哪些又是虛與委蛇。特別是當(dāng)電力體制改革進(jìn)程的諸多當(dāng)事主體，無(wú)論是各中央政府部門(mén)、電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)、地方政府和用戶都有不同的訴求時(shí)，用理論統(tǒng)一認(rèn)識(shí)的重要性就顯得愈發(fā)重要，這也是上一輪改革和國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)給我們的重要啟示。其次，要將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論與工程技術(shù)理論融合，探索中國(guó)特色的電力市場(chǎng)模式。電改是個(gè)系統(tǒng)工程，它既要讓經(jīng)濟(jì)規(guī)律引導(dǎo)電力系統(tǒng)中的資源配置，又必須尊重物理規(guī)律和特殊國(guó)情。所以只有加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)學(xué)家與工程師之間的合作交流，才有可能制定出一個(gè)既尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律，又尊重電力系統(tǒng)的真正的市場(chǎng)化改革方案。

 

首發(fā)于《電力決策與輿情參考》2017年第1期

 

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)政策研究中心副主任 馮永晟