【摘要】強(qiáng)化企業(yè)的內(nèi)部控制已經(jīng)成為公司治理的重要手段。本文從內(nèi)部控制的概念入手，對內(nèi)部控制作了多層面的分解，并結(jié)合實(shí)例指出我國電力企業(yè)加強(qiáng)內(nèi)部控制的必要性和重點(diǎn)，詳細(xì)分析了企業(yè)在內(nèi)部控制方面存在的主要問題，以期拋磚引玉。

近年來，電力企業(yè)陸續(xù)披露出不少經(jīng)濟(jì)上違法違紀(jì)的問題，給企業(yè)的經(jīng)濟(jì)和聲譽(yù)都帶來了一定的負(fù)面影響。雖然這些違法犯罪活動原因是多方面的，但其中重要的原因就是企業(yè)的內(nèi)控制度不完整，管理失控。為建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度，提高企業(yè)的效益和效率，建設(shè)一批具有一流經(jīng)濟(jì)實(shí)力、一流管理水平和一流競爭能力的電力企業(yè)，國家電力公司自1999年以來，先后頒發(fā)了《中國一流電力公司考核標(biāo)準(zhǔn)(試行)》(國電發(fā)[1999]305號)、《創(chuàng)建國際一流電力公司考核標(biāo)準(zhǔn)(試行)》(國電發(fā)[2001]189號)、《關(guān)于新形勢下建設(shè)一流企業(yè)的原則意見》(國電發(fā)[2001]691號)、和《關(guān)于建設(shè)國際一流電力公司審計(jì)的指導(dǎo)意見》(國電審[2002]568號)等一系列文件。但筆者認(rèn)為，單純依靠這些制度進(jìn)行考核，往往是只能治標(biāo)而不能治本，要做到標(biāo)本兼治，必須在防范上下功夫，尤其要加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)。只有這樣，才能從根本上提高企業(yè)競爭力。

一、企業(yè)內(nèi)部控制的內(nèi)涵

(一)內(nèi)部控制的概念

內(nèi)部控制一詞，最早出現(xiàn)在1936年美國會計(jì)師協(xié)會發(fā)布的《注冊會計(jì)師對財(cái)務(wù)報(bào)表的審查》文告中，定義為保護(hù)現(xiàn)金和其它資產(chǎn)，檢查簿記事務(wù)的準(zhǔn)確性而在公司內(nèi)部實(shí)施的手段和方法。內(nèi)部控制作為一門新興學(xué)科，目前尚無統(tǒng)一的定義，比較典型的主要有：

1.內(nèi)部控制由組織體制的設(shè)計(jì)和企業(yè)管理人員制定的所有協(xié)調(diào)制度組成，就其實(shí)用方面而論，是為取得確定的管理目標(biāo)，促進(jìn)企業(yè)的業(yè)務(wù)有秩序和有效率地進(jìn)行，保證資產(chǎn)的安全、會計(jì)記錄的可靠和及時地提供準(zhǔn)確的財(cái)務(wù)資料。(1976年，加拿大特許會計(jì)師協(xié)會《審計(jì)推薦草案》)

2.內(nèi)部控制作為完整的財(cái)務(wù)和其它控制體系，包括組織結(jié)構(gòu)、方法程序和效果性，保證管理決策的貫徹，維護(hù)資產(chǎn)和資源的安全，保證會計(jì)記錄的準(zhǔn)確和完整，并提供及時的、可靠的財(cái)務(wù)和管理信息。(1986年，最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際組織在第十二屆國際審計(jì)會議上發(fā)表的《總聲明》)

3.企業(yè)內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)包括為合理保證企業(yè)特定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而建立的各種政策和程序(1988年，美國注冊會計(jì)師協(xié)會發(fā)布的《審計(jì)準(zhǔn)則文告第55號》)

從以上的定義可以看出，盡管各個國家和組織對內(nèi)部控制的定義側(cè)重點(diǎn)有所不同，但均包括兩個基本方面：保證會計(jì)信息準(zhǔn)確可靠、資產(chǎn)安全完整和促進(jìn)企業(yè)經(jīng)營管理。我國權(quán)威部門目前也沒有對內(nèi)部控制的統(tǒng)一概念。一般認(rèn)為，內(nèi)部控制是在內(nèi)部牽制的基礎(chǔ)上，由企業(yè)管理人員在經(jīng)營管理實(shí)踐中創(chuàng)造，并由審計(jì)人員理論總結(jié)而逐步完善的自我監(jiān)督和自行調(diào)整體系。

(二)企業(yè)內(nèi)部控制內(nèi)涵的分析

內(nèi)部控制在不同的經(jīng)濟(jì)體制下有不同的內(nèi)涵。以電力企業(yè)為例，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，電力企業(yè)的控制模式為實(shí)現(xiàn)國家計(jì)劃服務(wù)。由于國家計(jì)劃規(guī)避了大部分市場風(fēng)險(xiǎn)，電力企業(yè)的控制方式具有濃厚的行政管理色彩。在新的形勢下，談到企業(yè)內(nèi)部控制，有兩種傾向值得注意：一是一部分人習(xí)慣于甚至滿足于傳統(tǒng)的經(jīng)營管理方式，認(rèn)為只要能夠規(guī)范化操作就行了，不必考慮是否先進(jìn)。這就混淆了不同經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的企業(yè)在服務(wù)對象和控制方式上的不同。二是雖然大家意識到改革的必要性，但是容易片面強(qiáng)調(diào)改革組織結(jié)構(gòu)的重要性，忽視了控制方式的跟進(jìn)和強(qiáng)化。這就使公司的改革同微觀治理機(jī)制相脫離。不論是維持傳統(tǒng)的經(jīng)營管理方式，還是片面地以改革取代控制的觀念，都是不可取的。

為了深入把握內(nèi)控的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，加強(qiáng)內(nèi)控工作，需要首先明確內(nèi)控與管理的關(guān)系。筆者多年從事電力企業(yè)內(nèi)審工作，在檢查監(jiān)督的過程中，時常發(fā)現(xiàn)被查單位的管理層對內(nèi)控認(rèn)識比較膚淺，也不甚了解內(nèi)控與管理是什么關(guān)系。有人認(rèn)為管理就是內(nèi)控，抓了管理，內(nèi)控自然就到位了，因而也沒有必要特別強(qiáng)調(diào)內(nèi)控。因此，很有必要搞清內(nèi)控與管理的關(guān)系。

從廣義上講，管理是管理者確立目標(biāo)和戰(zhàn)略，并通過一定的組織形式、規(guī)章制度和操作方法去實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的全過程。廣義上的管理涵蓋比內(nèi)控更為廣泛的內(nèi)容，并不是所有的管理活動都是內(nèi)控活動，也并不是說非內(nèi)控性的管理活動就都不重要了。比如，設(shè)定目標(biāo)的決策就是一種很重要的管理責(zé)任，為內(nèi)控提供了前提條件。然而，問題的關(guān)鍵在于，內(nèi)控是管理中至關(guān)重要的部分。管理的學(xué)問就在于抓住管理活動中的那些對實(shí)現(xiàn)目標(biāo)至關(guān)重要的部分，也就是哲學(xué)上所說的抓主要矛盾。

二、電力企業(yè)加強(qiáng)內(nèi)部控制的必要性和重點(diǎn)

(一)加強(qiáng)內(nèi)部控制的必要性

電力企業(yè)是國家的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，在國民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮著極其重要的作用，具有投資大、設(shè)施分散、資金密集的特點(diǎn)。國家每年投入大量資金進(jìn)行電力設(shè)施建設(shè)，如果企業(yè)管理松弛，內(nèi)部控制差，則不僅浪費(fèi)資金，達(dá)不到投資效果，也極易滋生違法犯罪現(xiàn)象。因此，電力企業(yè)安全、生產(chǎn)、經(jīng)營和后勤等環(huán)節(jié)都急需加快內(nèi)控制度的建設(shè)。以華能集團(tuán)為例，該集團(tuán)是中國國有企業(yè)100強(qiáng)之一，由其核心企業(yè)(中國華能集團(tuán)公司)、9家成員公司、400家子公司構(gòu)成，同時還直接控股30家海外分支機(jī)構(gòu)和海外公司。如何對子公司實(shí)行有效控制，華能集團(tuán)成立伊始就在不斷地進(jìn)行探索。以前，華能集團(tuán)對子公司只考核“兩張財(cái)務(wù)報(bào)表”(資產(chǎn)負(fù)債表和利潤表)和“一個人”(總經(jīng)理)，對子公司監(jiān)管不嚴(yán)。這種模式無法控制子公司決策錯誤及其由此產(chǎn)生的巨大損失。目前，中國華能集團(tuán)對其子公司既給予一定的靈活性，又實(shí)行必要的監(jiān)控。母公司對子公司的控制主要體現(xiàn)在人事控制，投資控制，財(cái)務(wù)業(yè)績控制三個領(lǐng)域。從結(jié)果看，所有的子公司都達(dá)到了他們的目標(biāo)。由此，電力企業(yè)加強(qiáng)內(nèi)部控制的必要性主要表現(xiàn)在以下方面：

1.國有資產(chǎn)管理的必然要求

目前電力企業(yè)資產(chǎn)主要是國家投資形成的。作為股東，國家必然要求資產(chǎn)投運(yùn)后能不斷保值和增值，并采取措施防范國有資產(chǎn)被侵蝕。因此，國家以電力企業(yè)安全文明達(dá)標(biāo)、創(chuàng)一流企業(yè)及廠(局)長經(jīng)營目標(biāo)等都規(guī)定有資產(chǎn)考核的內(nèi)容，而這一要求與企業(yè)是否建立有效的內(nèi)控制度密切相關(guān)。

2.現(xiàn)代企業(yè)制度的重要內(nèi)容

建立現(xiàn)代企業(yè)制度是黨和國家對電力企業(yè)的要求，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)，也是電力企業(yè)改革的方向。現(xiàn)代企業(yè)制度的重要內(nèi)容是要求企業(yè)形成激勵和約束相結(jié)合的經(jīng)營體制，而企業(yè)內(nèi)控制度則是企業(yè)自我約束必不可少的重要內(nèi)容。

3.企業(yè)經(jīng)營管理的迫切需要

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，企業(yè)在生產(chǎn)出市場需要新產(chǎn)品的同時，投入理應(yīng)獲得必要的回報(bào)，為社會創(chuàng)造價(jià)值，也為企業(yè)發(fā)展積累資金。為此，企業(yè)在經(jīng)營管理中必須加強(qiáng)內(nèi)部控制，避免浪費(fèi)和損失，努力增收節(jié)支，降低單位產(chǎn)成品成本，才能取得較好的經(jīng)濟(jì)效益，達(dá)到經(jīng)營管理的目的。

4.防止經(jīng)濟(jì)犯罪的有力措施

大量事實(shí)說明，權(quán)利未受到制約，內(nèi)控制度缺乏或形同虛設(shè)，財(cái)務(wù)管理混亂等是違法犯罪能夠得逞的根本原因，由此也說明了企業(yè)內(nèi)控制度建設(shè)的必要性。

(二)企業(yè)內(nèi)部控制的重點(diǎn)

1.人員素質(zhì)控制

人是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的主要因素，企業(yè)應(yīng)依據(jù)各崗位性質(zhì)和要求，選擇不同的人到適合的崗位工作。一些專業(yè)性強(qiáng)的崗位，還必須考慮經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)合格的人員。對領(lǐng)導(dǎo)崗位人選，則應(yīng)全面審查，慎重考慮，避免因用人失誤給企業(yè)造成經(jīng)濟(jì)損失。

2.職責(zé)權(quán)限控制

企業(yè)從領(lǐng)導(dǎo)到一般工作人員，從職能部門到車間、班組，都應(yīng)當(dāng)有自己的職責(zé)范圍，也享有相應(yīng)的工作權(quán)限。這些職責(zé)、權(quán)限必須在制度上明確規(guī)定，使每個職工都熟悉和明確，對超越權(quán)限的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)其他人員和部門有權(quán)拒絕辦理。

3.業(yè)務(wù)流程控制

企業(yè)業(yè)務(wù)既有非經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)也有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，企業(yè)應(yīng)重點(diǎn)對主要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行控制。以供電企業(yè)為例，其營業(yè)收入業(yè)務(wù)盡管是由抄表、審核、收費(fèi)、會計(jì)共同經(jīng)手完成的，但某些環(huán)節(jié)還存在一些弊端，特別是在現(xiàn)金回收拖欠電費(fèi)環(huán)節(jié)中應(yīng)研究制約、控制的有效方法，才能從根本上防止弊端，達(dá)到控制的目的。此外，企業(yè)的資產(chǎn)管理、物資采購、工程投資、往來款支付等業(yè)務(wù)，都應(yīng)作為重點(diǎn)管理對象而明確規(guī)定工作流程。

4.會計(jì)控制

會計(jì)部門是企業(yè)的綜合核算部門，負(fù)責(zé)企業(yè)所有資金管理和經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的會計(jì)記錄。因而，對會計(jì)的核算程序規(guī)定非常重要。為此，國家制定和頒布了《會計(jì)法》、《會計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范》、《內(nèi)部會計(jì)控制規(guī)范》等一系列法律法規(guī)和制度。為推進(jìn)國家電力公司系統(tǒng)各單位內(nèi)部會計(jì)控制制度建設(shè)，強(qiáng)化企業(yè)經(jīng)營管理，健全自我約束機(jī)制，防范、規(guī)避財(cái)務(wù)和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，保障國家電力公司經(jīng)營戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，國家電力公司根據(jù)上述法律法規(guī)，制定了《國家電力公司內(nèi)部會計(jì)控制制度指引》。

三、電力企業(yè)內(nèi)部控制存在的主要問題

我國加入世界貿(mào)易組織和電力工業(yè)新一輪的體制改革，給電力企業(yè)提供了空前的發(fā)展機(jī)遇，但電力企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)體制下的監(jiān)管機(jī)制還沒有真正地建立起來。目前，不少電力企業(yè)對作為核心戰(zhàn)略一部分的企業(yè)內(nèi)部控制戰(zhàn)略認(rèn)識不足，主要問題有：

(一)法人治理結(jié)構(gòu)不完善，內(nèi)部組織虛位

由于過去長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，電力企業(yè)許多管理者的管理思想和經(jīng)營方式還停留在行政領(lǐng)導(dǎo)的角色上，沒有從根本上轉(zhuǎn)變經(jīng)營觀念，把企業(yè)當(dāng)作自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的法人實(shí)體和經(jīng)營個體。企業(yè)的公司制改革也沒有從根本上解決這個問題。一些上市電力企業(yè)雖然設(shè)立董事會、監(jiān)事會，聘任了總經(jīng)理班子，但在實(shí)際工作中，董事會的監(jiān)控作用嚴(yán)重弱化，通常只是一個虛職，而且缺少必要的常設(shè)機(jī)構(gòu);公司總經(jīng)理往往兼任董事會董事或董事長，權(quán)力不能受到有效的監(jiān)督;一些機(jī)構(gòu)設(shè)置沒有起到應(yīng)有的作用。股份公司僅僅具有了現(xiàn)代企業(yè)的外殼，沒有從根本上形成真正的法人治理結(jié)構(gòu)，沒有明確界定董事會、審計(jì)委員會和管理者的權(quán)限和責(zé)任;沒有形成合理的人力資源管理機(jī)制，企業(yè)管理者還不習(xí)慣應(yīng)用現(xiàn)代管理的控制方法，對下屬人員的工作不能實(shí)施科學(xué)、有效的監(jiān)督;很多電力公司要么沒有內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，要么建立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)不能發(fā)揮有效的監(jiān)督作用，造成公司內(nèi)耗嚴(yán)重，無形中提高了公司的經(jīng)營成本，削弱了其競爭力。原深圳能源集團(tuán)董事長勞德容一案就是內(nèi)部控制失效的最好例證。

(二)風(fēng)險(xiǎn)意識不強(qiáng)，內(nèi)部壓力不足

由于社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，同一行業(yè)之間的競爭越來越激烈，企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)不斷提高。然而，從我國電力企業(yè)的現(xiàn)狀來看，企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)意識并沒有提到應(yīng)有的高度，還停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下賣方市場上，不僅缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識，更缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。如今電力行業(yè)在我國雖然還是壟斷行業(yè)，但越來越多地受到市場的制約，觀念不變，機(jī)制不轉(zhuǎn)，不主動打破壟斷，摒棄“官商”習(xí)性和“衙門”作風(fēng)，增加職工的憂患意識、危機(jī)意識和服務(wù)意識，企業(yè)就難以更好地生存和發(fā)展。

(三)信息流通不暢，職責(zé)不清

一個良好的信息系統(tǒng)應(yīng)能夠確保組織中的每個人都清楚地知道其所承擔(dān)的特定職責(zé)。上世紀(jì)90年代以來，我國電力行業(yè)的管理體制與不斷推進(jìn)的市場化進(jìn)程極不匹配。電力行業(yè)出現(xiàn)了很多問題，像多頭管理、責(zé)任不明、壟斷權(quán)力不受制約等等。

(四)內(nèi)控機(jī)制不健全，控制乏力

為了確保其指令被貫徹執(zhí)行，管理當(dāng)局要制定各種措施和程序，一般包括授權(quán)和批準(zhǔn)、職責(zé)劃分、設(shè)計(jì)和運(yùn)用恰當(dāng)?shù)膽{證、恰當(dāng)?shù)陌踩胧ⅹ?dú)立的檢查和評價(jià)等。為了保證控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，電力企業(yè)必須制定控制政策及程序，并予以執(zhí)行，管理階層必須確保其辨認(rèn)并用以處理風(fēng)險(xiǎn)的行動已經(jīng)有效落實(shí)。我國電力企業(yè)內(nèi)部控制活動中最大的一個薄弱環(huán)節(jié)就是考核獎懲機(jī)制不夠健全、有效，監(jiān)督乏力。往往制定了好的計(jì)劃和制度但沒有人去認(rèn)真考核、檢查，只是搞形式，走過場，執(zhí)行效果往往很差，很難發(fā)揮出它應(yīng)有的作用。而整個內(nèi)部控制的過程必須施以恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)督，并通過監(jiān)督活動在必要時對其加以修正。正如審計(jì)署對原國家電力公司領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行的任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時發(fā)現(xiàn)的，該公司在1998年——2002年期間，損益不實(shí)情況比較嚴(yán)重，累計(jì)少計(jì)利潤78億元;因?yàn)闆Q策失誤國電公司國有資產(chǎn)遭受重大損失，涉及金額78.4億元。國電公司更主要的問題在于對國有資產(chǎn)的控制和利用上存在：違反財(cái)政財(cái)務(wù)法規(guī);制度規(guī)定不完善、管理不規(guī)范，內(nèi)部監(jiān)控難以得到落實(shí);執(zhí)行國家政策中存在偏差;重要項(xiàng)目尤其是基礎(chǔ)建設(shè)投資和生產(chǎn)線更新投資缺少審計(jì)監(jiān)督。