2 我國(guó)能源供應(yīng)面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)

不同于以往能源供應(yīng)總量短缺，隨著我國(guó)國(guó)內(nèi)能源供應(yīng)能力以及海外能源進(jìn)口能力的不斷提高，國(guó)際能源市場(chǎng)對(duì)我國(guó)能源供應(yīng)安全的影響更多地體現(xiàn)在能源價(jià)格波動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)造成的沖擊，造成我國(guó)能源供給中斷的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。未來(lái)我國(guó)能源供應(yīng)安全面臨的風(fēng)險(xiǎn)將更多地集中在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，隨著能源綠色轉(zhuǎn)型的深入推進(jìn)，今后圍繞著不同能源品種成長(zhǎng)機(jī)會(huì)、市場(chǎng)環(huán)境、供求態(tài)勢(shì)等諸多環(huán)節(jié)、諸多領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性、局部性等不均衡問(wèn)題將日益凸顯。

2.1 地緣因素趨緊或?qū)?dòng)原油價(jià)格劇烈波動(dòng)

我國(guó)原油進(jìn)口多集中在中東地區(qū)，然而近期以來(lái)中東地區(qū)的地緣形勢(shì)日趨緊張，各種沖突因素的交織使得未來(lái)地區(qū)形勢(shì)不容樂(lè)觀。此外，一些域外國(guó)家在中東地區(qū)的利益爭(zhēng)奪等進(jìn)一步加劇了中東地區(qū)地緣政治的復(fù)雜性和危險(xiǎn)性。而中東形勢(shì)的變化必然帶動(dòng)油價(jià)的大幅回升，因此在當(dāng)前沖突形勢(shì)嚴(yán)峻的背景下不排除各種預(yù)想不到的黑天鵝事件出現(xiàn)，由此可能對(duì)我國(guó)油氣供應(yīng)安全造成不利影響。

表3 中東動(dòng)蕩與世界油價(jià)走勢(shì)情況

資料來(lái)源：根據(jù)公開(kāi)資料整理所得。

2.2 能源綠色轉(zhuǎn)型推進(jìn)帶來(lái)潛在的風(fēng)險(xiǎn)

從能源品種的變化趨勢(shì)來(lái)看，能源綠色轉(zhuǎn)型的過(guò)程就是不斷減少化石能源生產(chǎn)和消費(fèi)，提升清潔能源生產(chǎn)和消費(fèi)，最終實(shí)現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)的清潔化和低碳化。近年來(lái)，我國(guó)在促進(jìn)能源綠色轉(zhuǎn)型方面取得積極進(jìn)展，但潛在的問(wèn)題與矛盾也在逐漸顯現(xiàn)并呈激化態(tài)勢(shì)。一是傳統(tǒng)化石能源地質(zhì)勘探投入持續(xù)下降，新增資源儲(chǔ)量增速下滑，其中石油新增資源儲(chǔ)量在連續(xù)9年超過(guò)10億t后首次跌破10億t，但天然氣勘探儲(chǔ)量從2014年開(kāi)始出現(xiàn)較快增長(zhǎng)，2015年增速高達(dá)35%。二是大力支持新能源發(fā)展的政策帶來(lái)了風(fēng)電及光伏發(fā)電等投資過(guò)熱問(wèn)題。能源局發(fā)布的2018年度風(fēng)電投資監(jiān)測(cè)預(yù)警結(jié)果顯示，甘肅、新疆(含兵團(tuán))、吉林等東北、西北風(fēng)電資源富集地區(qū)的風(fēng)電開(kāi)發(fā)建設(shè)已經(jīng)被列入紅色和橙色預(yù)警區(qū)域。而且，根據(jù)《關(guān)于建立光伏電站開(kāi)發(fā)市場(chǎng)環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)體系(試行)的通知(征求意見(jiàn)稿)》的評(píng)分方法，2017—2020年新增電站建設(shè)規(guī)模的86.5 GW中，有76%都處于有較大投資風(fēng)險(xiǎn)的地區(qū)。三是資源稟賦約束造成替代能源供求不均衡性問(wèn)題日益凸顯。富煤少氣的資源稟賦決定了我國(guó)并不具備在短期內(nèi)大力推進(jìn)清潔能源替代煤炭的條件，未來(lái)幾年受儲(chǔ)量有限、管網(wǎng)建設(shè)不足、互聯(lián)互通不夠、地下儲(chǔ)氣庫(kù)嚴(yán)重不足、國(guó)內(nèi)LNG接收站儲(chǔ)備能力比較有限等限制，天然氣供應(yīng)緊張的問(wèn)題難以得到根本解決。

圖6 2006—2016年全國(guó)地質(zhì)勘探投入

資料來(lái)源：《2016年中國(guó)礦產(chǎn)資源報(bào)告》。

圖7 2006—2016年我國(guó)主要化石能源新增資源儲(chǔ)量

資料來(lái)源：根據(jù)《2016年中國(guó)礦產(chǎn)資源報(bào)告》計(jì)算所得。

2.3 電力系統(tǒng)的安全性問(wèn)題日益凸顯

隨著我國(guó)電氣化進(jìn)程的縱深推進(jìn)和電力體制市場(chǎng)化改革的深入實(shí)施，我國(guó)的電力系統(tǒng)較傳統(tǒng)垂直一體化格局則顯得更為復(fù)雜化。一是電力供應(yīng)的主體日益多元化，并網(wǎng)的電源結(jié)構(gòu)在技術(shù)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)上呈現(xiàn)出明顯的差異性，對(duì)電網(wǎng)的堅(jiān)強(qiáng)性也提出了越來(lái)越高的要求。由于可再生能源發(fā)電具有波動(dòng)性以及反調(diào)峰的特征，再加上用電負(fù)荷不均，這給電力系統(tǒng)的調(diào)度帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。二是電力需求服務(wù)的個(gè)性化特點(diǎn)日益顯現(xiàn)。隨著電力批發(fā)市場(chǎng)的放開(kāi)和交易主體的增多，不同電力需求主體對(duì)電力服務(wù)的個(gè)性化需求也不斷顯現(xiàn)，需求的集中實(shí)現(xiàn)將容易造成過(guò)載或阻塞，從而引發(fā)電網(wǎng)安全問(wèn)題。三是電力系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)化和智能化容易遭受傳統(tǒng)性和非傳統(tǒng)性安全因素的影響。數(shù)字化設(shè)備已經(jīng)深入到能源行業(yè)的每一個(gè)領(lǐng)域和各個(gè)環(huán)節(jié)，黑客一旦入侵并控制這些設(shè)備，理論上就可以控制能源系統(tǒng)并“為所欲為”——隨意開(kāi)關(guān)各種開(kāi)關(guān)、閥門(mén)，改變?cè)O(shè)備運(yùn)行狀態(tài)，調(diào)整預(yù)警系統(tǒng)設(shè)置等，從而導(dǎo)致能源供應(yīng)中斷或爆炸、起火等物理破壞。此外，極端氣候的頻發(fā)也使得電力系統(tǒng)的安全性面臨前所未有的挑戰(zhàn)。因此，圍繞著電源和負(fù)荷的時(shí)空分布的非均衡性，加上新能源間歇性特點(diǎn)必然帶來(lái)電力系統(tǒng)輔助服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展，在電力市場(chǎng)化改革的深入推動(dòng)下，電力系統(tǒng)未來(lái)或?qū)⒚媾R更多的安全性問(wèn)題。

2.4 政策性因素或?qū)⒊蔀槲磥?lái)影響能源供應(yīng)安全的重要因素

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)加快推進(jìn)了能源領(lǐng)域的改革，極大地促進(jìn)了能源行業(yè)的發(fā)展。但必須指出的是，在當(dāng)前對(duì)能源領(lǐng)域的改革中，政策缺乏一致性、穩(wěn)定性等問(wèn)題也開(kāi)始出現(xiàn)，很多政策措施缺乏前期充分的考量。以煤炭去產(chǎn)能為例，我國(guó)化解煤炭行業(yè)過(guò)剩產(chǎn)能的方式仍然主要依靠限產(chǎn)等行政手段，276天工作日等的限產(chǎn)措施直接引發(fā)了煤炭?jī)r(jià)格大漲，燃煤電廠業(yè)績(jī)大幅下滑，煤電矛盾被再次激化，而且這種“一刀切”的調(diào)控方式也使得主要的煤炭輸入大省出現(xiàn)無(wú)煤可用的局面。以行政指令去產(chǎn)能固然簡(jiǎn)單易操作，但難免存在扭曲政企關(guān)系、造成對(duì)去產(chǎn)能對(duì)象有失公平、調(diào)控力度難以精準(zhǔn)、治標(biāo)不治本等問(wèn)題。在管網(wǎng)建設(shè)、儲(chǔ)氣調(diào)峰能力都嚴(yán)重不足的情況下，大規(guī)模推進(jìn)“煤改氣”工程，當(dāng)遇到自然災(zāi)害、進(jìn)口氣無(wú)法得到保障時(shí)，產(chǎn)生天然氣供給中斷在所難免。

3 提高我國(guó)能源供應(yīng)安全的政策建議

3.1 建立能源預(yù)測(cè)預(yù)警模型，完善能源風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理體系

能源預(yù)警是為了預(yù)防能源危機(jī)，對(duì)可能引起能源危機(jī)的因素進(jìn)行監(jiān)測(cè)，發(fā)現(xiàn)警情，分析與辨別警況，尋找警源、判斷警度以及作出排警決定的一系列活動(dòng)。美國(guó)、日本等國(guó)家十分重視能源安全預(yù)警研究，并且建立了相應(yīng)的能源信息監(jiān)測(cè)和分析機(jī)構(gòu)。我國(guó)目前已經(jīng)成為世界上最大的能源生產(chǎn)、消費(fèi)、石油進(jìn)口國(guó)，加強(qiáng)能源預(yù)測(cè)預(yù)警工作已經(jīng)刻不容緩。一是要建立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)信息的搜集、處理和分析工作;二是要全面整合能源數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)與匯總渠道，加強(qiáng)政府部門(mén)與相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)合作，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)、問(wèn)卷調(diào)查等技術(shù)擴(kuò)大能源統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的范圍，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，建立起權(quán)威的能源數(shù)據(jù)庫(kù);三是要重視專(zhuān)家隊(duì)伍建設(shè)和人才培養(yǎng)，加強(qiáng)預(yù)測(cè)預(yù)警方法的研究，盡快開(kāi)發(fā)出符合我國(guó)國(guó)情的能源預(yù)測(cè)預(yù)警模型。

在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理方面，一方面我國(guó)要繼續(xù)加快石油儲(chǔ)備基地建設(shè)，明確儲(chǔ)備主體的責(zé)任和義務(wù)，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與儲(chǔ)備設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)，構(gòu)建政府戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備、企業(yè)社會(huì)責(zé)任儲(chǔ)備和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)儲(chǔ)備一體的儲(chǔ)備體系，健全儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制，提高政府儲(chǔ)備的流動(dòng)性;另一方面要加大地下儲(chǔ)氣庫(kù)擴(kuò)容改造和新建力度，加快LNG儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)，補(bǔ)足天然氣儲(chǔ)氣能力短板，加快管網(wǎng)建設(shè)和管網(wǎng)互聯(lián)互通，消除管輸能力不足和區(qū)域調(diào)運(yùn)瓶頸的制約，推進(jìn)天然氣價(jià)格市場(chǎng)化改革，構(gòu)建規(guī)范的市場(chǎng)化調(diào)峰機(jī)制。

3.2 注重用供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思路解決電力生產(chǎn)和消納的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題

目前來(lái)看，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型和新發(fā)展理念推動(dòng)下，我國(guó)電力需求出現(xiàn)整體放緩的趨勢(shì)已是基本事實(shí)，電力需求增速的放緩必然造成不同電源生產(chǎn)和消納出現(xiàn)不均衡的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，與此同時(shí)，能源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型進(jìn)程加快推進(jìn)，必然會(huì)造成煤炭與煤電產(chǎn)能過(guò)剩，這將會(huì)進(jìn)一步擾動(dòng)電力系統(tǒng)的資源配置問(wèn)題。此外，近年來(lái)受政策因素刺激而大規(guī)模投產(chǎn)的清潔能源也必然會(huì)面臨上網(wǎng)消納困難問(wèn)題?；诖耍谖磥?lái)的能源發(fā)展中，一是要切實(shí)把握電力需求的總量和結(jié)構(gòu)性變動(dòng)趨勢(shì)，對(duì)電力生產(chǎn)的時(shí)空布局進(jìn)行科學(xué)合理規(guī)劃，必要時(shí)對(duì)于一些產(chǎn)能過(guò)剩嚴(yán)重的地區(qū)，要實(shí)現(xiàn)嚴(yán)厲的總量控制，倒逼結(jié)構(gòu)優(yōu)化。二是要積極推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和加快電力市場(chǎng)建設(shè)，鼓勵(lì)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制淘汰效益差的電源結(jié)構(gòu)，形成退出機(jī)制，進(jìn)而形成投資風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期帶動(dòng)理性投資。三是加快跨省跨區(qū)電力交易制度與組織體系建設(shè)，由于省間壁壘的存在，可嘗試通過(guò)市場(chǎng)化機(jī)制激勵(lì)跨行政區(qū)域電力貿(mào)易的發(fā)展，進(jìn)而解決不同地區(qū)負(fù)荷和生產(chǎn)的不均衡性問(wèn)題，例如可以通過(guò)引入碳交易來(lái)抑制需求上升地區(qū)非清潔電力投資。此外，對(duì)于煤電過(guò)剩問(wèn)題的原因和未來(lái)煤電的需求性質(zhì)要進(jìn)行考量，目前越來(lái)越多的地區(qū)在加快推動(dòng)可再生能源并網(wǎng)的同時(shí)，煤電的備用屬性已然顯現(xiàn)，因此應(yīng)提前進(jìn)行結(jié)構(gòu)性安排，防止出現(xiàn)由于煤電的大規(guī)模退出而帶來(lái)電力系統(tǒng)供電安全問(wèn)題。

3.3 在穩(wěn)步推進(jìn)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和國(guó)內(nèi)能源體制機(jī)制改革的同時(shí)，加強(qiáng)應(yīng)對(duì)及保障海外能源供應(yīng)安全的能力體系建設(shè)

從當(dāng)前世界能源供求格局的深刻變化來(lái)看，我國(guó)已成為能源需求的關(guān)鍵邊際角色，一方面在能源供應(yīng)整體寬松的局面下有助于提升我國(guó)的議價(jià)能力;另一方面，也暴露及凸顯了我國(guó)未來(lái)能源安全形勢(shì)的復(fù)雜性和嚴(yán)峻性。因此堅(jiān)持“兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源”國(guó)內(nèi)國(guó)外統(tǒng)籌的能源供應(yīng)格局在當(dāng)前及未來(lái)仍是必然的選擇。因此，一方面要繼續(xù)深入推進(jìn)能源體制機(jī)制改革，增強(qiáng)國(guó)內(nèi)能源供應(yīng)能力;另一方面，應(yīng)在確保我國(guó)能源供應(yīng)安全的底線前提下有序推進(jìn)能源結(jié)構(gòu)的綠色轉(zhuǎn)型，避免不顧能源資源稟賦的國(guó)情約束而盲目推進(jìn)清潔能源替代，避免導(dǎo)致進(jìn)口依存度的提升和進(jìn)口議價(jià)能力優(yōu)勢(shì)的喪失。

針對(duì)我國(guó)能源進(jìn)口過(guò)度依賴(lài)中東地區(qū)的現(xiàn)實(shí)，一方面要通過(guò)發(fā)揮大國(guó)在本地區(qū)的擔(dān)當(dāng)與負(fù)責(zé)任的作用，通過(guò)積極參與并推動(dòng)雙邊與多邊敏感問(wèn)題的和平解決來(lái)保障我國(guó)的海外投資權(quán)益;另一方面，鼓勵(lì)我國(guó)的企業(yè)要積極利用“一帶一路”倡議的戰(zhàn)略契機(jī)，在投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，結(jié)合不同國(guó)家的能源開(kāi)放政策選擇有利的投資機(jī)會(huì)和投資地點(diǎn)，重點(diǎn)加強(qiáng)在我國(guó)周邊國(guó)家或地區(qū)的能源投資。此外，要加快推進(jìn)圍繞著我國(guó)已推進(jìn)、正在推進(jìn)或?qū)⒁七M(jìn)的能源供應(yīng)設(shè)施建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力建設(shè)，通過(guò)積極參與世界能源治理體系建設(shè)，加強(qiáng)同能源輸出國(guó)、過(guò)境國(guó)保持合作共贏的伙伴關(guān)系建設(shè)。鑒于我國(guó)在能源需求中的邊際角色地位日益顯現(xiàn)的事實(shí)，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，我國(guó)要積極謀劃包括能源產(chǎn)品在內(nèi)的大宗商品的定價(jià)權(quán)，通過(guò)雙邊貨幣制度安排來(lái)推動(dòng)人民幣交易結(jié)算體系建設(shè)，積極利用上海原油期貨市場(chǎng)，推動(dòng)發(fā)行人民幣計(jì)價(jià)原油期貨合約，逐步奠定人民幣定價(jià)能源產(chǎn)品的基礎(chǔ)。

3.4 正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，提高政策的穩(wěn)定性

就目前我國(guó)能源管理體制格局來(lái)看，行業(yè)管理職責(zé)涉及多個(gè)部門(mén)。因此，我國(guó)要進(jìn)一步推進(jìn)能源體制改革，一方面加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，繼續(xù)探索職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制，優(yōu)化職能配置;另一方面要將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、價(jià)值取向和基本規(guī)律相結(jié)合，把握正確目標(biāo)，避免方向偏差，提升能源管理能力。正確處理好企業(yè)、市場(chǎng)、政府之間的關(guān)系，在發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用的同時(shí)，更好地發(fā)揮政府的引導(dǎo)與監(jiān)督作用。

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李雪慧

博士，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院助理研究員，主要研究領(lǐng)域?yàn)槟茉唇?jīng)濟(jì)。

史丹

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所黨委書(shū)記、副所長(zhǎng)、研究員、博士生導(dǎo)師。

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聶新偉

國(guó)家信息中心。