但是，現有平衡賬戶并未實際起到預期“蓄水池”和“調節(jié)器”的作用，一方面，各地電網投資的成本歸集標準不一，差距較大，當周期內電力實際增速與預期不符時，增加(減少)的電網投資成本如何規(guī)范化傳導到銷售電價或者通過蓄水池調節(jié)的實施細則缺位;另一方面，當出現平衡賬戶持續(xù)虧空時缺乏相應的管理辦法，無法實現資金的自我平衡。

新增政策性資產的計提問題存在爭議。為了解決電力發(fā)展不平衡、不充分問題，電網企業(yè)按照國家部署加大配網、農網建設投資，這部分投資很大程度上屬于社會福利性投資，并不能帶來與投資匹配的電量增長，同時還擠占了監(jiān)管周期內電網企業(yè)的投資空間。另外，隨著能源綠色轉型發(fā)展需要，新增“煤改電配套投資”、“電動汽車發(fā)展配套投資”、“清潔能源接入投資”以及其他政策性配套投資等。根據規(guī)定，當電網企業(yè)實際投資額低于規(guī)劃投資額時，對差額投資對應的準許收入的70%予以扣減，反之，差額投資對應的準許收入不再上調。若新增的政策性投資不能全額及時納入當期可計提收益的有效資產，及時調整電網企業(yè)準許總收入和輸配電價，這將持續(xù)推高電網資產負債率，帶來沉重的財務成本，嚴重影響電力可持續(xù)發(fā)展能力。

兩部制輸配電價制度亟待完善。面對新能源上網電量逐年增加、季節(jié)性電量波動較大，電力市場交易規(guī)模逐步擴大，電力現貨和輔助服務產品將陸續(xù)入市交易等新趨勢，為了保障電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行、電網企業(yè)的運維能力，進一步挖掘輸電線路容量空間潛力，擴大清潔能源季節(jié)性、日內的消納規(guī)模，與電力市場交易品種不斷豐富的規(guī)則相結合，有必要進一步擴大包括跨區(qū)、跨省和省內的兩部制電價覆蓋范圍，并根據現實情況逐步完善兩部制電價的相關機制。

監(jiān)管與考核目標不統(tǒng)一，電網企業(yè)處境尷尬

輸配電價改革以后，政府逐步建立了以電網有效資產為基礎，以“準許成本加上合理收益”為主要原則，對輸配電的收入、成本、價格進行全范圍直接監(jiān)管的新模式，并形成了“事前核定電價、事中監(jiān)管投資、事后成本監(jiān)審”的閉環(huán)監(jiān)管體系。

在接受政府電價監(jiān)管的同時，作為國有大型企業(yè)，電網企業(yè)經營又受到國務院國資委對盈利能力、資產質量、債務風險和經營增長的明確考核要求。國資委對電網企業(yè)的績效考核內容與建立輸配電價核定的新機制、新要求并不完全一致，導致各目標難以協調統(tǒng)一，例如輸配電價規(guī)制的準許回報率與國資委考核的利潤率、資產收益率等指標并不一致。

針對輸配電價改革的有關政策建議

改交叉補貼暗補為明補，逐步解決電價交叉補貼問題

當前，我國電價矛盾突出表現為工商業(yè)電價水平虛高，而居民電價大幅低于供電成本。隨著電力體制改革逐步深入以及降低工商業(yè)電價目標的提出，交叉補貼的有效評估與合理優(yōu)化已經成為推進電力體制改革的必要條件以及進一步創(chuàng)造經濟增長新動能的關鍵問題。

適時推出針對“妥善處理交叉補貼問題”的頂層設計文件。交叉補貼問題由來已久且極為復雜，妥善處理交叉補貼、理順電價機制絕非一朝一夕能夠完成，建議以輸配電價改革為契機，改隱形暗補為明補，并逐步減量、取消工商業(yè)對居民補貼為改革發(fā)展方向，提出分階段解決電價交叉補貼的指導意見和時間表，從頂層設計上加以規(guī)范和細化，各地方政府再根據自身稟賦條件做出具體安排。

短期內，建議在現有補貼規(guī)模不擴大的基礎上，理清交叉補貼總水平并改為明補的補貼路徑;從中期看，要建立妥善處理交叉補貼的長效機制，建立明補基金或稅制，進一步完善居民階梯電價制度;從長期看，逐步減量、取消工商業(yè)對居民電價補貼，逐步建立按用戶用電負荷率定價的機制。

完善居民階梯電價制度，積極減少交叉補貼。在我國，既要實現居民整體電價水平與合理的供電成本相符，又要解決貧困人群用電的補貼問題，就需要合理的設計每一檔的用電量門檻，最大程度避免將低收入居民排除在補貼范圍之外，或者將高收入居民納入補貼之內的設計誤差。三檔階梯電價的設置應體現出基本用電、合理用電和奢侈用電的差別，充分發(fā)揮價格信號的作用，通過低電價補貼低收入人群，同時讓高收入人群以反映合理供電成本的價格消費電力，實現補償成本與公平負擔相結合。

居民用電價格總體上要逐步反映供電成本，同時兼顧不同收入居民的承受能力，用電少的居民少負擔，用電多的居民多負擔。現階段，建議適當降低第一檔電量的門檻，并適當提高第二檔階梯的價格，使第二檔、第三檔電價能夠合理反映供電成本，在保障大多數居民基礎用電的基礎上，使電價逐步反映電力資源的合理價值，引導居民節(jié)約用電，切實減少工商業(yè)交叉補貼的負擔。

加強監(jiān)管，督導各利益主體承擔相應的電價交叉補貼責任。從實際國情考慮，我國還需要在一定時期內保留一部分電價交叉補貼，短期內并不具備完全取消的條件?，F階段，建議國家加強監(jiān)管，穩(wěn)定電價交叉補貼來源，避免交叉補貼產生較大缺口。此外，還應督導各利益主體承擔相應的電價交叉補貼責任。一是地方電網、增量配電網與省級電網具有平等的市場地位，配電網企業(yè)應按照相同的原則和標準承擔政策性交叉補貼和政府性基金及附加;二是自發(fā)自用自備電廠供電的用戶，要公平承擔社會責任，特別是燃煤自備電廠，須按照當地現行交叉補貼標準繳納交叉補貼加價。

理清普遍服務政企責任，建立普遍服務長效機制

發(fā)達國家實現電力普遍服務一般有三種方式，一是通過交叉補貼方式解決，通常在一體化或自然壟斷企業(yè)內部實現;二是通過發(fā)展分布式可再生能源來解決偏遠地區(qū)無電戶用電問題;三是建立以電力普遍服務基金為核心的電力普遍服務補償機制。結合我國電力改革與發(fā)展的實際，建議建立電力普遍服務基金，保障電力普遍服務的順利實施。

完善普遍服務法律機制，理清政企責任。目前，我國仍未建立完備的電力普遍服務補償機制，電力普遍服務的概念仍不統(tǒng)一，普遍服務的責任主體、實施主體不清，服務內容和方式等制度規(guī)定仍然缺失。建議在法律層面明確提出建立電力普遍服務補償機制，設立電力普遍服務基金。出臺電力普遍服務相關配套文件，明確電力普遍服務的內涵、服務對象、服務標準、服務范圍，明晰普遍服務的責任主體、實施主體及權責義務，制定電力普遍服務規(guī)劃、目標和實現方式。出臺電力普遍服務基金管理辦法，建立電力普遍服務基金管理機構，細化招標辦法，明確監(jiān)管主體、監(jiān)管內容、監(jiān)管標準，規(guī)定獎懲措施。

建立電力普遍服務長效機制，保障中西部地區(qū)長期穩(wěn)定發(fā)展。從國際做法看，電力普遍服務基金的資金來源主要有兩類，一是電價附加，即從終端用電用戶的電價中收取電價附加，構成普遍服務基金;二是借助財政撥款或從各電力企業(yè)的營業(yè)收入中按一定比例提取，以作為普遍服務基金。

從我國國情出發(fā)，短期內建議仍然通過電網企業(yè)內部“東西幫扶”的方式來支援中西部偏遠地區(qū)電網建設，考慮當前電網企業(yè)開展內部幫扶時存在的實際問題，建議價格主管部門在核定輸配電價時，允許將幫扶成本計入幫扶省份準許總收入、通過幫扶省份輸配電價予以回收，同時，建議財稅主管部門對幫扶資金在省級電網之間流出、流入時免征所得稅，提高內部幫扶效率。

長期來看，建議建立國家層面的電力普遍服務基金，打造科學合理的電力普遍服務的長效機制，針對電價承受能力較差的中西部偏遠地區(qū)給予稅收優(yōu)惠和運營補貼，并對服務標準、資金來源和成本補償機制進行明確。

降低政府基金及附加比重，加強對轉供電環(huán)節(jié)監(jiān)管

電力作為商品本應該執(zhí)行市場交易規(guī)則，不應承擔商品之外的特殊功能，電價中的基金附加是因不同階段的特殊需求制定出臺的，隨著電力市場化改革推進，這些特殊政策應當逐步取消或合理歸位，還原電力的商品屬性。

此外，轉供電經營者本質上仍然屬于供電環(huán)節(jié)，本身并無定價權，應嚴格執(zhí)行國家制定的價格政策、傳導國家的調價措施并接受國家監(jiān)管，做好供電“最后一公里”服務。建議國家針對轉供電環(huán)節(jié)出臺明確的措施辦法，加強對轉供電經營行為的規(guī)范和監(jiān)管，進一步明確轉供電經營者電費收取方式，要求按公平、公開的原則向所有用戶合理分攤電費。避免在電價傳導的最后一公里產生灰色地帶，影響國家各類調價政策的順暢傳導。

在改革的初期階段，應切實做好電價核定與電網投資、電量增長、降低電價水平等問題的有效銜接，針對存在問題靈活施策、及時調整，保證電網企業(yè)合理的收益水平，確保電力系統(tǒng)長期穩(wěn)定可靠運行。

盡快建立平衡賬戶的具體管理細則及實施細則。輸配電價平衡賬戶設立目標是保障電網企業(yè)利潤處于合理、穩(wěn)定水平，既避免電網企業(yè)憑借壟斷地位獲得超額壟斷利潤，又不至于導致電網企業(yè)發(fā)生政策性虧損，保障改革穩(wěn)步推進。根據試點經驗，建議將平衡賬戶設定在電網企業(yè)，由政府價格部門監(jiān)督和調整使用。平衡賬戶調整機制觸發(fā)比例可根據各省市實際情況設定為6%至10%，最大限度減少調價的頻次，符合核價周期中的各方預期。平衡賬戶調整周期可設定為一年，與會計核算周期相一致，有利于各方穩(wěn)定經營。

對于計劃外的新增政策性投資提出明確解決方案。針對電網作為實際出資方(歸屬權屬于電網企業(yè))的政策性有效資產，應將其納入輸配電價核定的合理成本，并予以計提收益。

跨省跨區(qū)輸電線路輸配電價建議采用兩部制電價形式。電量電費反映輸電服務的成本，容量電費反映可靠供電、事故備用等安全服務的成本。此外，盡快將兩部制價格實施范圍擴大到一般工商業(yè)用戶，一定容量以上的工商業(yè)用戶盡快執(zhí)行兩部制電價，促進工商業(yè)用電合理反映供電成本。

完善電網企業(yè)考核制度，疏解監(jiān)管與考核間矛盾

目前，國務院國資委對電網企業(yè)考核是按照商業(yè)二類企業(yè)標準進行的，針對新型監(jiān)管模式和傳統(tǒng)績效考核體系之間的矛盾，建議盡快完善和創(chuàng)新對電網企業(yè)的績效考核機制，調整經營指標在考核中所占的權重，使電網企業(yè)回歸專注于提供輸配電服務的功能定位，調整電網企業(yè)的經營考核方向。

突出電網公益屬性。在輸配電價改革背景下，激勵性管制的概念將逐步引入，而激勵考核指標以投資精準度、用戶滿意度以及供電可靠性等指標為準。因此應進一步在考核體系中體現相關監(jiān)管指標，體現電網公益性的特點，理順自身發(fā)展與指標考核之間的關系。

突出發(fā)展質量指標。電網作為基礎產業(yè)，發(fā)展要有前瞻性、宏觀性、策略性。我國電力消費水平相對于發(fā)達國家還偏低，未來電網發(fā)展建設的任務還很繁重，電網的發(fā)展指標更能體現電網企業(yè)持續(xù)經營的需要，更能體現企業(yè)作為社會運行一份子應承擔的角色和責任，也更能體現政府對企業(yè)的定位。建議在電網企業(yè)考核指標中突出發(fā)展質量指標的權重，強調企業(yè)的科學可持續(xù)發(fā)展。

完善績效考核體系。目前，國資委對電網企業(yè)的考核指標以財務指標為主，主要涉及資產、負債、所有者權益、收入、費用、利潤等會計要素，建議加強相關指標關系的研究，做好指標之間的協調工作，基于監(jiān)管體系，調整考核指標體系。