“9號文”是傳統(tǒng)電力體制的自我完善

受2008年全球金融危機(jī)的影響，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢出現(xiàn)重大變化，盡管期間政府通過強(qiáng)刺激政策一度緩解了增長壓力，但隨著刺激作用的消退和全球經(jīng)濟(jì)形勢的變化，國內(nèi)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問題及深層體制問題凸顯。所以黨的十八大以來開始推進(jìn)全面深化改革，黨中央也提出了“能源革命”的戰(zhàn)略。

經(jīng)濟(jì)形勢的變化使得長期以投資為導(dǎo)向的電力體制也需要適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)增速換檔的現(xiàn)實(shí)，作為國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的電力行業(yè)在宏觀調(diào)控中作用聚焦在為實(shí)體經(jīng)濟(jì)降低用能成本上。

在這種背景下，電力體制改革面臨著艱難的權(quán)衡：一方面，傳統(tǒng)電力體制對行業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)，這是主要方面;另一方面，其弊端也在逐步顯現(xiàn)，這是次要方面。這種權(quán)衡雖然增加了體制改革方案的難度，但卻決定了“9號文”的改革成為傳統(tǒng)電力體制的一種自我完善。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，再次推動(dòng)權(quán)力下放，下放權(quán)力包括投資審批、計(jì)劃電量放開、市場設(shè)計(jì)與建設(shè)(內(nèi)含定價(jià))、增量配網(wǎng)和售電市場等，力度遠(yuǎn)較集資辦電時(shí)期更大。

第二，通過放開計(jì)劃電量制、推動(dòng)市場化交易實(shí)現(xiàn)降價(jià)，其作用機(jī)制在于使電量配置向長期平均成本更低的電廠和機(jī)組集中，從而降低交易電價(jià)。

第三，通過獨(dú)立輸配電價(jià)理順電價(jià)傳導(dǎo)機(jī)制，并壓低輸配成本，其作用機(jī)制在于壓縮與電網(wǎng)無關(guān)的成本，一定程度上強(qiáng)化成本約束。

第四，推動(dòng)去產(chǎn)能，壓縮中小機(jī)組規(guī)模，提高規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，降低長期平均成本。

第五，通過中央和地方的電力國有資產(chǎn)重組，壓縮無效資產(chǎn)，降低杠桿率;實(shí)現(xiàn)縱向與橫向經(jīng)濟(jì)性，降低長期平均成本。

這些改革政策按性質(zhì)大致分為四類：第一，放權(quán)的改革思路;第二，傳統(tǒng)資源配置機(jī)制的調(diào)整;第三，傳統(tǒng)資源配置機(jī)制的持續(xù)作用;第四，與電改平行的國資國企改革。這四類政策共同服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型，但是彼此之間缺乏體制層面的聯(lián)系。

雖然本文無法展開分析這些政策的性質(zhì)、作用及效果，但仍需指出，它們與成功電力市場改革的基本規(guī)律仍有差距。

成功電力市場改革需要形成“從市場價(jià)格，到企業(yè)投資，到市場規(guī)模，到供求關(guān)系”的內(nèi)生循環(huán)反饋機(jī)制。傳統(tǒng)的資源配置機(jī)制在四個(gè)環(huán)節(jié)上都是由政府之手外生干預(yù)的，從而短長期均衡都是政府維系的，然而由于缺乏內(nèi)生平衡能力，當(dāng)經(jīng)濟(jì)形勢變化時(shí)，政府的政策必然捉襟見肘。

比如，當(dāng)中央層面無力調(diào)整時(shí)，放權(quán)成為自然而然的選擇，這是中國經(jīng)濟(jì)體制和國家治理基本邏輯在電力行業(yè)中的又一次作用;當(dāng)只依靠產(chǎn)業(yè)的動(dòng)態(tài)平衡調(diào)整機(jī)制無法維持投資與行業(yè)平衡時(shí)，電力國資國企就需要主動(dòng)做出調(diào)整。

“體制”改革的著力點(diǎn)

形成“從市場價(jià)格，到企業(yè)投資，到市場規(guī)模，到供求關(guān)系”的內(nèi)生循環(huán)反饋機(jī)制，需要在四個(gè)環(huán)節(jié)采取針對性的“體制”改革措施，也就是說，實(shí)現(xiàn)“轉(zhuǎn)移-補(bǔ)充-重組-整合”的系統(tǒng)改革。

第一，將國企投資激勵(lì)從行業(yè)外轉(zhuǎn)移到行業(yè)內(nèi)。

維持國企發(fā)展、行業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的一致性的傳統(tǒng)體制已經(jīng)開始松動(dòng)，盡管仍有自我完善的空間，但根本矛盾并沒有解決。如果說過去的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要電力行業(yè)提供充足可靠的電力供應(yīng)，那么未來經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展則需要電力行業(yè)主動(dòng)地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢的變化，助力經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

同時(shí)，龐大的電力市場規(guī)模蘊(yùn)含著巨大的競爭紅利。其實(shí)，以競爭紅利接續(xù)國企紅利，已成為增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)控制力的必由之路。無論是理論還是國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)均表明，壟斷性行業(yè)內(nèi)的國有企業(yè)與市場競爭可以共存，國內(nèi)的電信市場和歐陸的電力市場均值得借鑒。

因此，做大做強(qiáng)做優(yōu)國有資本與市場競爭能夠形成互為促進(jìn)的作用，這一點(diǎn)毫無疑問!關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于國資國企管理要以“競爭績效指標(biāo)”代替“投資績效指標(biāo)”，通過市場競爭實(shí)現(xiàn)電力國有資本的有效配置和運(yùn)營。

第二，將現(xiàn)貨市場補(bǔ)充進(jìn)電力市場循環(huán)反饋機(jī)制的鏈條中。

現(xiàn)貨市場是強(qiáng)化市場績效考核的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因?yàn)楝F(xiàn)貨市場是發(fā)現(xiàn)電力真正社會(huì)價(jià)值的有效機(jī)制。

盡管近來經(jīng)歷了一波現(xiàn)貨熱潮，然而對于現(xiàn)貨的作用機(jī)制及作用條件，卻仍未清晰把握。這導(dǎo)致現(xiàn)貨引入的模式、途徑和方式卻未能選擇合理路徑?，F(xiàn)貨的作用不取決于能否走通技術(shù)支持系統(tǒng)，近40年以前在國外已經(jīng)具備技術(shù)實(shí)施條件的現(xiàn)貨理念，在中國經(jīng)過40年技術(shù)進(jìn)步之后，卻表示仍缺乏必要技術(shù)條件，在經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來匪夷所思。

實(shí)際上，熟悉特定的現(xiàn)貨市場規(guī)則并不等同于理解現(xiàn)貨市場的性質(zhì)與功能。如何重構(gòu)電力交易關(guān)系決定了技術(shù)路線的選擇，而不是反之。電力物理性質(zhì)在任何地方均相同，但美、歐、澳等的現(xiàn)貨設(shè)計(jì)卻差異巨大，同理中國現(xiàn)貨模式的選擇取決于我們的制度條件需要什么樣的電價(jià)波動(dòng)模式來保障可靠性、引導(dǎo)發(fā)用電和投資，并能平穩(wěn)地從長期容量激勵(lì)機(jī)制過渡到依靠電力競爭來實(shí)現(xiàn)短期和長期均衡。

中國具備這種需求和條件，只是需要正確的思路，現(xiàn)貨市場的結(jié)構(gòu)、體系、規(guī)則和范圍必須在內(nèi)生循環(huán)反饋機(jī)制中才能合理確定，不能孤立地理解現(xiàn)貨市場。

第三、通過電網(wǎng)結(jié)構(gòu)性重組來建立適應(yīng)競爭性電力市場的系統(tǒng)運(yùn)營機(jī)制。

電網(wǎng)作為電力市場的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，其組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)營機(jī)制必須要兼顧市場和監(jiān)管兩方面考慮。輸配分離雖然一直處于爭論之中，但基于輸配分離的市場設(shè)計(jì)卻并不清晰，針對“壟斷鏈”的監(jiān)管設(shè)計(jì)更是缺乏，眾多小壟斷比單一大壟斷更容易監(jiān)管的假設(shè)前提仍缺乏穩(wěn)健的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐依據(jù)。

增量配網(wǎng)對電力市場建設(shè)的直接貢獻(xiàn)并不明顯，但對地方無疑是重要的利益點(diǎn)。只是局部性的改革訴求是否反映電力體制的主要矛盾，是需要重視的，歷史經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

近年來，權(quán)力下放的改革策略增強(qiáng)了輸配分離的呼聲，但對“壟斷”的怨氣不應(yīng)影響對問題的理性判斷，比如，有效分離網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)與競爭性環(huán)節(jié)是必需步驟，但卻未能作為此次改革的關(guān)鍵點(diǎn)。實(shí)際上，電網(wǎng)組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)營機(jī)制具備更為合理、可行的方案，其實(shí)施必須結(jié)合市場模式的選擇。

第四，整合分散的能源管理職能，為電力體制改革提供組織保障。

在四個(gè)環(huán)節(jié)中，能源管理職能分別由不同部門主導(dǎo)，涉及發(fā)改、國資、能源、地方、電網(wǎng)等。整合并非指權(quán)力的打捆，而是從政府與市場的關(guān)系入手，將能源管理職能作為一個(gè)整體，重塑能源管理與宏觀調(diào)控之間的關(guān)系。

在當(dāng)前的黨和國家機(jī)構(gòu)改革中，能源部并未出現(xiàn)，雖然令有些人失望，但在情理之中。傳統(tǒng)體制自我完善的改革基調(diào)決定了條塊分割的能源管理職能領(lǐng)域都存在調(diào)整空間，比如，國資主導(dǎo)的國企重組、發(fā)改主導(dǎo)的輸配電價(jià)、能源局主導(dǎo)的投資調(diào)控、地方主導(dǎo)的市場化降價(jià)等，恰恰契合了穩(wěn)中求進(jìn)的經(jīng)濟(jì)工作總基調(diào)，共同服務(wù)于適應(yīng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的宏觀調(diào)控。

需要注意的是，這些政策調(diào)整并未解決能源管理體制的根本問題，從而并未動(dòng)搖能源管理體制和組織機(jī)構(gòu)改革的必要性。能源管理體制必須著眼于長遠(yuǎn)，可以預(yù)期，未來改革必會(huì)得到推進(jìn)。

對電力體制改革的展望

傳統(tǒng)體制下的短期資源配置機(jī)制與長期動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，在上世紀(jì)90年代和本世紀(jì)初得到制度化確立以來，一直保持穩(wěn)定。但傳統(tǒng)計(jì)劃已經(jīng)難以適應(yīng)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)對高質(zhì)量發(fā)展的要求，尤其難以保持國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用與行業(yè)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展間的一致性。

對當(dāng)下而言，推動(dòng)電力體制改革，落腳點(diǎn)依舊在于理順國有經(jīng)濟(jì)、行業(yè)利益與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系。但隨著以投資為主的國企紅利漸弱，通過市場競爭挖掘新的紅利來源，正是更好發(fā)揮電力國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用的必然選擇，這與競爭性電力市場的作用完全一致。以市場競爭紅利接續(xù)國企改革紅利，是中國電力體制改革的主線。

新一輪電力體制改革作為傳統(tǒng)體制的自我完善，雖尚無力從根本上改革電力體制，但也蘊(yùn)含了推進(jìn)出現(xiàn)新變化的潛力。比如，分權(quán)的改革策略類似于集資辦電時(shí)期的群策群力。只是分權(quán)到一定程度，行業(yè)對于頂層設(shè)計(jì)的需求將會(huì)重新形成權(quán)力的上收。這既有來自自身歷史的經(jīng)驗(yàn)借鑒，更有來自國外成功電力市場改革經(jīng)驗(yàn)的參照——即便基于國家聯(lián)盟和聯(lián)邦制的電力市場，也均重視統(tǒng)一設(shè)計(jì)。

再比如，國資國企管理體制改革的現(xiàn)實(shí)壓力來自于包括電力在內(nèi)的行業(yè)形勢變化，但目前仍主要是對行業(yè)形勢變化的被動(dòng)適應(yīng)，還不能做到體制層面的銜接，但推動(dòng)體制銜接的必要性會(huì)不斷增強(qiáng)。還有，現(xiàn)貨試點(diǎn)提高了整個(gè)社會(huì)對“還原電力商品屬性”的認(rèn)識水平，但受制于市場組織結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)運(yùn)營機(jī)制以及省級分割的約束，這種嘗試作用將提供試錯(cuò)的經(jīng)驗(yàn)。

推進(jìn)電力體制改革首先需要頂層設(shè)計(jì)，而現(xiàn)有改革遵循的是一條自我完善的路徑，這是一種矛盾。這種矛盾固然有其現(xiàn)實(shí)條件，但也決定了這種狀況必然是不可持續(xù)的，是階段性的。

當(dāng)然，這一階段可能比較長。隨著宏觀形勢穩(wěn)中向好，現(xiàn)有電力體制自我完善的回旋余地依舊較大。真正的體制變革或許要以十年期為界來審視。這段時(shí)期恰是我們不斷深化對中國電力體制改革理論和政策認(rèn)識的重要時(shí)期。