招標體制對風電光伏價格的影響

2018-01-23 16:00:56 能源雜志　點擊量：評論 (0)

通過招標降低可再生能源成本，已儼然成為一種國際潮流。招標體系對于降低可再生能源發(fā)展成本的作用，已經(jīng)顯示在越來越多的地區(qū)。我國未來是...

資本成本偏高，恰恰也是我國的可再生能源成本仍舊無法釋放降價潛力的主要原因。這在國內與土地成本、其他交易費用，通常稱之為“非技術成本”。這部分成本如何降低，是一個涉及到綠色投融資，以及更廣闊的金融部門的問題，其難度似乎一點不比能源領域的問題小。

我國是否再次走向招標制

在我國的風電光伏分地區(qū)標桿電價出臺之前，我國曾經(jīng)開展過若干特許權風電與光伏招標項目，為明晰當時的可再生能源成本提供了信息參考。但是，光伏招標前兩輪被認為中標價格過低。比如2010年的光伏發(fā)電站特許權招標，最低的中標價由黃河上游水電項目開出，為0.73元/千瓦時；而280MW的13個項目中標價無一例外均低于1元/千瓦時，多數(shù)價格在0.82-0.91元/千瓦時區(qū)間。同時，這些招標項目，到2011年8月，仍舊有過半項目尚未開工。

這種情況下，國家發(fā)改委2011年7月頒布光伏發(fā)電固定電價政策，大體按照1元-1.5元/千瓦時的水平設定了標桿電價，而取消了招標制的角色。

過去幾年，這一標桿電價水平有所降低，目前對于資源豐富地區(qū)已經(jīng)下探到0.5元/千瓦時的區(qū)間。而從2016年開始，我國陸續(xù)開展了幾輪 “光伏領跑者”招標，中標價格相比同期光伏標桿電價出現(xiàn)了比較明顯的下降。2017年的三次招標中，第二次出現(xiàn)了0.5-0.6元左右的報價，第三次出現(xiàn)了0.3元的跡象。

未來，這一招標體系，輔以更加合理的中標規(guī)則設計，是否需要成為整個風電光伏產(chǎn)業(yè)的基本形態(tài)，順應國際潮流還是逆潮流而動（逆潮流而動并不必然意味著錯誤），是一個值得探討的公共政策問題，也為設備廠商、開發(fā)商所關注。

招標無疑是細節(jié)導向的，如何設計？這其中存在諸多的選擇問題，包括：招標的價格是容量（kW）還是發(fā)電量（kWh）？招標的價格是Pay as bid還是統(tǒng)一出清，是基于市場電價的溢價還是固定電價本身？招標是否限制業(yè)主與項目的大小規(guī)模？是否技術中性還是對特定技術招標？統(tǒng)一招標的地理區(qū)域如何？

需要做出選擇的問題還包括：如何體現(xiàn)用電價值信號？發(fā)電成本并不等于最終用電成本，資源好的地方，其用電需求不大增長不快的話，那么新增的電力供應意味著極低的“市場價值”，這是造成我國過去棄風限電的一個重要因素。

此外，招標確定的長期合同的期限的問題也需要選擇。比如我國最初的特許權招標項目，設定的是30000小時執(zhí)行優(yōu)惠電價。如果這一規(guī)則得到認真執(zhí)行，那么棄風造成的損失可以得到一定程度的減少。因為棄風可以通過更長年份的支持找回來。最后，違約責任如何設定？如果到期完不成或者拖延了相應的項目，那么處罰條款如何？

這些選擇問題，都會在很大程度上影響投標者的風險偏好與預期收益，對其投標行為造成顯著影響，從而實現(xiàn)不同政策偏好目的的招標結果。

所以，是否要推行招標制，從政策設計的角度，最大的問題是：我們的政策目標是什么，最看重什么？是需要抑制“過量”的裝機，是取得更低的可再生能源發(fā)展成本，是保護制造業(yè)的發(fā)展，是放棄對中標項目100%建成的追求，還是其他？

目標決定招標的設計要素。它們之間，盡管可能并不完全沖突，但是對某個因素的特別強調，無疑需要體現(xiàn)在更加清晰明確的招標規(guī)則設計上，也往往會損失其他目標的實現(xiàn)程度。技術中性、純的價格招標意味著最低成本，也最大程度減少了自由量裁與操作性風險。但是無疑，它對于技術創(chuàng)新目的不會有貢獻，并且大大增加了招標項目無法完成的風險，從而對制造業(yè)的持續(xù)創(chuàng)新形成壓力。

目前來看，我國的招標現(xiàn)在似乎跑到了另外一端。從招標規(guī)則看，“領跑者”項目評優(yōu)要求參考多項因素，各基地通過競爭性比選的方式，考慮企業(yè)投資能力、業(yè)績水平、技術先進性、技術方案、企業(yè)申報電價等因素進行優(yōu)選，最終選出綜合實力較優(yōu)的投資企業(yè)。這種標準的模糊性，相比于純價格為基礎招標，無論是“Pay as bid”, 或者統(tǒng)一出清具有更大的不確定性與自由量裁成分，屬于多標準招標，但是關鍵問題是：這些標準往往并不足夠清晰，是一種對招標規(guī)則不必要的復雜化。招標規(guī)則的設計是很專業(yè)的內容，但是規(guī)則的復雜性絕對不應該等于規(guī)則的模糊性，去依賴于專家的主觀判斷。

結語

波動性可再生能源，特別是風電與光伏用于發(fā)電目的，目前已經(jīng)處在一個十字路口。其長期的發(fā)電成本已經(jīng)日益與傳統(tǒng)能源處于同一區(qū)間，甚至開始優(yōu)于一些長期成本看漲的電源形式，比如核電與水電。

但是，普遍的認為是：與其發(fā)展密切相關的電力市場規(guī)則的必要變化、系統(tǒng)平衡的靈活性資源與充足性、新的能源技術與形態(tài)等，卻仍舊處于初步的變化當中。未來對于可再生能源的關注，將不是可再生能源本身，而是與可再生能源相關的這些配套的市場、技術、體制與監(jiān)管。而這些，也將決定可再生能源的最終未來，以及其在能源系統(tǒng)與氣候減排中的作用與角色。

招標體系對于降低可再生能源發(fā)展成本的作用，已經(jīng)顯示在越來越多的地區(qū)。在我國未來是否全面推行招標體制，需要進一步探討。清晰、以經(jīng)濟變量為基礎的、審慎的招標規(guī)則設計，體現(xiàn)可再生能源發(fā)展政策目標，是推行招標體制，繼續(xù)支持可再生能源可持續(xù)發(fā)展的前提。