中長期能源規(guī)劃管道投資

從時(shí)間縱軸上看，NS2管道背后是歐洲天然氣市場以及能源轉(zhuǎn)型中期格局存在的一連串不確定性。

2016年歐洲天然氣總需求為498bcm，大約三分之一從俄羅斯進(jìn)口，歐盟自產(chǎn)和挪威進(jìn)口的天然氣達(dá)到總需求的一半。根據(jù)歐洲天然氣網(wǎng)聯(lián)盟ENTSO-G頒布的2018十年戈網(wǎng)規(guī)劃預(yù)測，接下來20年歐盟自產(chǎn)天然氣和挪威產(chǎn)天然氣將面臨大幅度減產(chǎn)，這部分天然氣缺口將從其他地區(qū)進(jìn)口天然氣補(bǔ)足。

從更廣意義上的多能互補(bǔ)角度，歐洲為探索能源轉(zhuǎn)型的路徑做了一系列2050長期路線研究。例如Roadmap2050、2050電力高速公路，以及每兩年更新一次的歐洲范圍跨國十年電網(wǎng)氣網(wǎng)規(guī)劃等。通過這些長期規(guī)劃項(xiàng)目，政策制定者對(duì)2040和2050的幾種可能路徑及實(shí)現(xiàn)過程有了一定理解。反而對(duì)近在眼前，亟需鎖定一種可行性并開始著手立法的中期能源路徑，因?yàn)楦靼啄茉唇Y(jié)構(gòu)現(xiàn)實(shí)情況和豐張存在差異，目前很難達(dá)成一致。

在大規(guī)模儲(chǔ)能技術(shù)成熟之前，風(fēng)電太陽能的使用需要可靠的備用能源來調(diào)節(jié)。德國能源轉(zhuǎn)型當(dāng)前采取的主要措施是退核和新能源大規(guī)模并網(wǎng)，為平衡新能源而加重了對(duì)煤電的依賴。這套組合拳讓德國能源轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)尷尬局面：

電費(fèi)節(jié)節(jié)上漲，而巨額補(bǔ)貼新能源發(fā)電后二氧化碳排放總量不降反升。而德國和歐洲政策制定者一直未能就下一步能源轉(zhuǎn)型最重要的問題達(dá)成共識(shí)：接下來的電力甚至交通轉(zhuǎn)型是繼續(xù)新能原加煤的組合還是依靠新能源加天然氣的組合。由于歐洲境內(nèi)自產(chǎn)天然氣大幅減產(chǎn)和挪威天然氣減產(chǎn)的前景，天然氣需求增大可能帶來的能源安全隱患也使中期政策制定更為困難，因此歐盟層面一直沒有給出政策信號(hào)來確定天然氣為能源轉(zhuǎn)型過渡期的主要配套能源。此外，中長期的天然氣輸送路線是從北往南靠進(jìn)口LNG和NS線路組合，還是從東往西繼續(xù)依賴管道氣，也懸而未決。第一個(gè)問題指向天然氣總需求量的不確定，第二個(gè)問題指向管道鋪設(shè)需求和位置的不確定。

東西歐之間的跨國管道容量瓶頸，側(cè)面反映出歐洲跨國天然氣網(wǎng)投資協(xié)調(diào)機(jī)制的不足和監(jiān)管權(quán)力分配問題。由于監(jiān)管氣網(wǎng)投資政策制定和費(fèi)率決定權(quán)在成員國手上，各自為政的情況意味著新建跨國氣網(wǎng)需要協(xié)調(diào)不同國家的監(jiān)管制度，投資者面臨更大的挑戰(zhàn)。另一方面，修建跨國氣網(wǎng)可能使管道不直接經(jīng)過的第三國受益，國家間如何分配跨國管道項(xiàng)目的成本受益爭議較大。ACER作為歐洲層面的監(jiān)管聯(lián)盟，在跨國網(wǎng)絡(luò)投資規(guī)劃中僅起到咨詢作用，促進(jìn)跨國網(wǎng)絡(luò)投資的作用有限。

法律爭議

NS2管道在歐盟法律層面最大的爭論在于第三能源法案是否適用于這條管道。第三能源法案下《天然氣法令》對(duì)跨國氣網(wǎng)管道的定義為歐盟成員國之間的輸氣管道，而NS2連接俄羅斯和德國，經(jīng)過德國和丹麥的領(lǐng)海以及芬蘭、瑞典、德國和丹麥的海上專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。法律專家對(duì)歐盟法律是否適用于連接第三國到歐盟境肉的海上天然氣管道有不同闡釋。芬蘭法學(xué)教授Kim Talus指出連接第三國到歐盟境內(nèi)的海上天然氣管道不符合《天然氣法令》跨國氣網(wǎng)定義，而唯一詳細(xì)定義了第三國輸氣管道并提到歐盟入口點(diǎn)的阻塞管理法規(guī)不適用于天然氣系統(tǒng)下游管道以外的部分，并且阻塞管理立法討論時(shí)沒有考慮海上氣網(wǎng)管道。而Atlantic Council研究員Alain Riley則指出歐盟能源法律應(yīng)該對(duì)海上陸上跨國管道一視同仁。

在第三能源法案規(guī)定下，跨國管道項(xiàng)目需要滿足三個(gè)重要條件：(1)管道持有公司實(shí)施垂直產(chǎn)權(quán)拆分;(2)提供第三方準(zhǔn)入權(quán);(3)接受受管制的氣網(wǎng)使用價(jià)格。NS2作為第三國與歐盟成員國連接的輸氣管道，爭議性大的主要是前兩點(diǎn)。Gazprom是俄羅斯政府控股超過百分之五十的垂直壟斷公司，涉及天然氣開采、生產(chǎn)、運(yùn)輸和銷售，而且俄羅斯政府給Gazprom頒發(fā)了壟斷出口牌照。如果氣網(wǎng)第三方準(zhǔn)入和產(chǎn)權(quán)拆分適用于歐盟與第三國連接的跨國管道，則意味著上游產(chǎn)氣國需要按照歐洲第三能源法案對(duì)出口管道產(chǎn)權(quán)和運(yùn)營改革，這將涉及到整個(gè)國家天然氣系統(tǒng)的變革。Talus曾質(zhì)疑天然氣下游國家的監(jiān)管原則是否當(dāng)推廣到上游國家，而且監(jiān)督歐盟法律在第三國的有效落實(shí)將非常困難。Gazprom理論上還可通過申請NS2為商業(yè)性輸氣管道來規(guī)避監(jiān)管性投資的三個(gè)條件，然而申請過程需要證明NS2項(xiàng)目能夠增強(qiáng)歐洲天然氣市場競爭。由于俄羅斯管道天然氣長期合同的性質(zhì)，將很難通過商業(yè)性輸氣的審批。

《天然氣法令》第11條款規(guī)定了新管道項(xiàng)目關(guān)于能源安全的審批流程。根據(jù)這一條款，成員國保留決定能源安全的權(quán)力而歐盟委員會(huì)僅起到咨詢作用。投資目的國家首先需要評(píng)定未垂直拆分的第三國能源公司投資是否威脅本國和歐洲能源安全，然后給出允許投資的批文或者否決投資提議。投資目的國需要將評(píng)估信息和最終決定遞交歐盟委員會(huì)，歐盟委員會(huì)將給出不具備法律效力的指導(dǎo)性意見?？偟膩砜?，在第11條款規(guī)定下，能源安全的最終決定權(quán)在管道連接的成員國手里。然而，管道連接的成員國能否正確評(píng)估項(xiàng)目對(duì)整個(gè)歐洲能源安全的影響，能否充分考慮項(xiàng)目涉及的其他國家能源安全，受到學(xué)術(shù)界質(zhì)疑。從Gazprom的角度，比起歐盟委員會(huì)，與管道直聯(lián)的德國和管道經(jīng)過海域的幾個(gè)成員國監(jiān)管部門環(huán)境部門打交道是簡易得多的選擇。

NS2關(guān)于德國天然氣供應(yīng)安全的爭議之一在于是否多樣化了天然氣來源。反對(duì)者認(rèn)為管道建成后，歐盟將更加依賴俄羅斯進(jìn)口依賴。而NS2游說者提出新管道將連接俄羅斯境內(nèi)不同氣源地點(diǎn)，從物理角度使得歐盟天然氣供應(yīng)更加安全。近日德國政府官員表示他們內(nèi)部研究表明NS2項(xiàng)目不會(huì)使德國更依賴俄羅斯天然氣。

歐盟委員會(huì)在其法律部門得出歐盟第三能源方案不適用于NS2的結(jié)論后，于2017年提出修改《天然氣法令》的立法提案。修改內(nèi)容包括進(jìn)口歐盟的管道將不能由天然氣生產(chǎn)供應(yīng)商所有，而且管道容量將按非歧視過網(wǎng)費(fèi)開放給第三方。2018年3月，在中東歐議員爭取下，法案修改得到歐洲議會(huì)支持。歐盟能否通過法律改動(dòng)逆轉(zhuǎn)NS2項(xiàng)目進(jìn)程，不久的未來將見分曉?？梢灶A(yù)見的是，通過歐盟法律修改阻止獲得成員國審批已經(jīng)在建或已建成項(xiàng)目，引發(fā)的爭議將遠(yuǎn)超過阻止一個(gè)處在規(guī)劃階段的新項(xiàng)目。此番法律修改雖然針對(duì)NS2，但對(duì)將來投資建設(shè)或現(xiàn)有的連接第三國的海上天然氣管道均有影響。同時(shí)，為了增強(qiáng)統(tǒng)一能源市場國家間團(tuán)結(jié)性，降低第三國用天然氣要挾成員國的風(fēng)險(xiǎn)，歐盟已立法通過新的《能源安全法案》。新法案規(guī)定：在緊急狀況下，一旦出現(xiàn)成員國供氣不足的情況，同一地區(qū)的鄰國將共同采取應(yīng)對(duì)措施。特別足針對(duì)弱勢消費(fèi)者群體，地區(qū)合作將共同保障為最容易受天然氣危機(jī)影響的消費(fèi)者供氣。

NS2作為跨洲際能源項(xiàng)目，背后的法律框架是折射時(shí)代的一面鏡子。歐盟成員國能源安全的投資審核權(quán)落在國家或者歐盟層面，緊急狀況運(yùn)營是國家各自為營還是地區(qū)間合作，能源市場融合程度決定于政治意愿。NS2是早已國際化的管道天然氣供應(yīng)鏈上新增的一條管道，與其對(duì)應(yīng)卻是國際能源法律框架作用有限的尷尬。上世紀(jì)90年代初，歐盟領(lǐng)頭建立了能源法律體系《能源憲章條約》(EnergyCharter Treaty，ECT)，用于向前蘇聯(lián)地區(qū)輸出歐盟統(tǒng)一能源市場法律和治理體系。當(dāng)時(shí)俄羅斯急需先進(jìn)國際法吸引國外能源投資，以臨時(shí)性身份加入了ECT。隨著ECT的發(fā)展壯大，主要?dú)庠磭旹CT傾向于保護(hù)消費(fèi)者國家。俄羅斯于2009年正式拒絕批準(zhǔn)ECT，終止了條約在俄羅斯的臨時(shí)實(shí)施。而幾個(gè)主要?dú)庠磭易陨頍o力構(gòu)建一個(gè)替代性國際法律框架，長期來看對(duì)其海外能源資產(chǎn)的投資安全也有負(fù)面影響。