本刊記者

潘秋杏 姜黎

近日，《十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃》(下稱《規(guī)劃》)公布，共包含116個項目，其中一類立法項目69件，二類立法項目47件，能源法和電力法(修改)被列入第二類立法項目中。

《規(guī)劃》按照優(yōu)先等級共分為三類:第一類是條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案;第二類是需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案;第三類是立法條件尚不完全具備、需要繼續(xù)研究論證的立法項目。

在2015年公布的十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃中，能源法就已被列入第二類項目中，但彼時電力法(修訂)還未被列入其中。

“兩法”立法及修編事宜雖由來已久，至今一直沒有定論。在能源轉(zhuǎn)型、新一輪電力體制改革進行過程中，本輪立法會如何定位可再生能源發(fā)展、電力價格、電力市場建設(shè)等內(nèi)容備受矚目。

一位從事能源電力監(jiān)管的研究人士表示，同時把能源法和電力法(修改)列入規(guī)劃，仍然面臨如何確定“兩法”邊界的難題。“短期內(nèi)能源法很難定下來，而目前電力改革還在行當中，這也增加了電力法修編的不確定性。”上述人士說。

立法、修法事宜向前走了一步

國務(wù)院立法工作計劃的分類稍有別于全國人大常委會立法規(guī)劃的分類。2015年之前，國務(wù)院立法工作計劃按照優(yōu)先級共分為三類:第一類是“力爭年內(nèi)完成的項目”;第二類是“預備項目”;第三類是“研究項目”。2015年開始增加了“全面深化改革和全面依法治國急需的項目”，優(yōu)先于第一類立法項目。

2016年eo曾報道過，在國務(wù)院近年立法計劃中，2011年至2014年，能源法一直被列為“預備項目”，2015年升級進入“全面深化改革和全面依法治國急需的項目”。但在2016年的立法計劃中，能源法再次回到“預備項目”序列，而電力法(修訂)則被列為“全面深化改革和全面依法治國急需的項目”。國務(wù)院2017、2018年的立法計劃中均未提及《能源法》和《電力法(修訂)》。

不過近年來國家能源局并未停下能源立法的推進工作。

2017年5月公布的《國家能源局2016年度法治政府建設(shè)工作情況報告》(以下簡稱《工作報告》)提到，國家能源局成立研究修改小組，對《能源法》的定位和需要解決的重點問題研究梳理，多次組織專家、能源企業(yè)召開研討會，廣泛吸收各方面意見，對《能源法(送審稿)》進行修改完善，協(xié)調(diào)形成一致共識后形成《能源法(送審稿)》修改稿，于2016年11月報送國務(wù)院法制辦。

《工作報告》還指出，2016年5月，國家能源局印發(fā)《能源立法規(guī)劃(2016—2020年)》，確定《能源法》《電力法(修訂)》《煤炭法(修訂)》《石油天然氣管道保護法(修訂)》《石油天然氣法》《核電管理條例》《海洋石油天然氣管道保護條例》國家石油儲備管理條例》能源監(jiān)管條例》等“五法四條例”為能源立法重點推進項目。2018年3月13日，國務(wù)院機構(gòu)改革方案公布。根據(jù)方案，司法部和國務(wù)院法制辦公室的職責被整合，重新組建司法部，作為國務(wù)院組成部門，不再保留國務(wù)院法制辦公室。

業(yè)內(nèi)人士認為，此前的相關(guān)立法、修法事宜受到機構(gòu)改革的一定影響，不過現(xiàn)在機構(gòu)權(quán)責已經(jīng)落定，從此次人大《規(guī)劃》內(nèi)容看，立法、修法事宜向前走了一步。

多年糾結(jié):如何定位能源法

我國能源法的提出可追溯到1979年，時任全國人大常委會委員長葉劍英指出，“隨著經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展，我們還需要有各種經(jīng)濟法”，并提出要制定包括能源法在內(nèi)的五部經(jīng)濟法律。

中國能源研究會常務(wù)理事吳鐘瑚在《經(jīng)驗與啟示:中國能源法制建設(shè)30年》一文中提到，在20世紀80年代初，能源法工作落實由新成立的國家能源委及所屬的能源研究所承擔，進行了能源立法理論的探索。然而，遺憾的是，國家能源法的立法僅僅開始短暫的研究，尚未進入草擬，由于全國能源管理機構(gòu)——國家能源委員會的撤銷而告停。

直到2005年，時任國務(wù)院總理溫家寶批示要起草能源法。據(jù)媒體此前報道，2007年，時任國務(wù)院副總理曾培炎出席中國能源法國際研討會時指出，中國將通過制定能源法，確立能源戰(zhàn)略、規(guī)劃的法律地位，制定和修訂程序，實施和保障機制，把實踐中行之有效的綜合性、長效性能源政策，以及相關(guān)的財稅、金融、市場準入等措施，上升為可操作的法律規(guī)范。

根據(jù)相關(guān)媒體報道，中國能源法研究會2015年年會上，時任中國能源法研究會副會長、華北電力大學能源法研究所教授周鳳翱就《能源法》(2008年送審稿)修改情況做了介紹:首先是立法目的，主要是規(guī)范能源開發(fā)利用和管理，促進能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，提高能源效率，保障能源安全，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。其次是《能源法》集中調(diào)整三個方面的關(guān)系:包括縱向法律關(guān)系(主要涉及能源行政管理方面的關(guān)系)、橫向法律關(guān)系(按照生產(chǎn)流程展開)以及涉外法律關(guān)系(主要考慮到能源對外合作的重要性及前景)。

但時至今日，能源法始終未能面世。

截至目前，我國已頒布實施了《煤炭法》《電力法》《節(jié)約能源法》《可再生能源法》等能源方面的單行法律。能源法應(yīng)當發(fā)揮什么樣的作用呢?

國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文在2015年接受媒體采訪時介紹，能源法的定位還存在一定分歧，有人認為我國出臺的能源法應(yīng)該是一部能源基本法，由全國人大通過，有人則認為能源法應(yīng)該是一部綜合性和基礎(chǔ)性的法律，由全國人大常委會通過。

全國人大通過的法律屬于基本法律，具有指導和協(xié)調(diào)其他能源法律、法規(guī)和規(guī)章的制定、修訂和實施的效力;而由全國人大常委會通過的話，能源法定位就是查漏補缺的角色，對其他能源法律、法規(guī)和規(guī)章的指導和協(xié)調(diào)不具有法律效力。

一位能源法律研究人士曾建議，能源法可納入國家能源戰(zhàn)略和行業(yè)基本規(guī)則，系統(tǒng)梳理能源相關(guān)的法律框架結(jié)構(gòu)。

有研究能源法的專業(yè)人士表示，按照慣例，能源法需要有主管部門牽頭，然而現(xiàn)在與能源相關(guān)的職能散落在國家發(fā)改委、國家能源局、國務(wù)院國資委等部門中，立法工作在現(xiàn)行體制下還有很多牽制因素，面臨不少困難。

“能源法折騰好多年，我感覺前途還不是很明朗。”

法案修訂:如何“容納”電力改革

除能源法以外，新一輪電力體制改革啟動前，業(yè)界就對是否以及如何修訂現(xiàn)行《電力法》有過長時間的討論。

《中華人民共和國電力法》由中華人民共和國第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議于1995年12月28日通過，自1996年4月1日起施行，現(xiàn)行版本為2015年第二次修正后的版本，不過正在進行的電力體制改革過程中一些改革探索難以在其中找到依據(jù)。

與國內(nèi)情況不同，美國及歐洲的電力工業(yè)去管制化路徑常以立法為起點。1992年，時任美國總統(tǒng)布什簽署《國家能源政策法1992》(NationalEnergyPolicyAct)，正式拉開電力工業(yè)去管制化的序幕，要求聯(lián)邦能源管理委員會(FERC)鼓勵發(fā)電側(cè)競爭;1996年的《888號法令》(Order888)要求公用事業(yè)公司發(fā)、輸分開，輸電資產(chǎn)必須無歧視開放，為形成電力批發(fā)市場打下了基礎(chǔ);1999年又出臺《2000號法令》，希望進一步推動批發(fā)市場的發(fā)展。

一位國際電力市場的資深研究者在9號文發(fā)布三年后感慨，在英國、美國這些國家，政府為推進電力市場建設(shè)，都有宏大的立法保障，設(shè)置詳細的時間表，一些目標必須在一定期限內(nèi)完成。

2017年時，國家能源局發(fā)布的《工作報告》就加快推進《電力法》修訂工作提到:重點對供電營業(yè)專營制度、售電業(yè)務(wù)、直接交易等方面進行研究。據(jù)相關(guān)媒體報道，國務(wù)院法制辦曾于2016年底向各部委征求《中華人民共和國電力法(送審稿)(修訂建議稿)》(以下簡稱“建議稿”)意見。

從具體條文來看，建議稿對電力市場的立法采納的是分散立法的模式，電力市場相關(guān)條款分散在多個章節(jié)中。

華北電力大學電力立法研究中心主任王學棉撰文指出，對電力市場立法，建議稿之所以采用分散立法的方法，也許是覺得內(nèi)容不多，分散放到現(xiàn)行《電力法》的各章節(jié)中，不會對現(xiàn)行《電力法》造成大的沖擊，但這種立法模式可能存在缺陷。

例如，分散立法看不出電力市場與傳統(tǒng)市場的區(qū)別。傳統(tǒng)的電力運管模式暫時無法完全被電力市場取代，仍會存在較長時間，需要對傳統(tǒng)市場和電力市場分別進行規(guī)范，譬如在電價方面，如果分開立法，可以看出二者的區(qū)別和優(yōu)劣，方便消費者進行選擇。

建議稿中的規(guī)定亦沒有窮盡電力市場的全部內(nèi)容，比如沒有規(guī)定電力交易的類型、沒有就發(fā)用電計劃放開，優(yōu)先發(fā)電權(quán)的轉(zhuǎn)讓、輔助服務(wù)、輸配服務(wù)、電網(wǎng)公司在電力市場上的義務(wù)等做出規(guī)定。此外，建議稿中的配電企業(yè)所指不清晰(改為供電企業(yè)也是如此)。

王學棉建議，對于電力市場，在修改《電力法》時最好采用專章加分散的模式，對電力市場的監(jiān)督采取分散的模式，其他相關(guān)內(nèi)容應(yīng)該采用專章的形式集中規(guī)定。

也有學者認為，電力改革正在進行中，時有變化發(fā)生，這給如何在法律層面體現(xiàn)改革思路增加了難度。