稅制財(cái)政體制雖然在20 世紀(jì)80 年代末就提出過(guò)， 但只是一個(gè)遠(yuǎn)景描述，誰(shuí)也說(shuō)不清。 而且， 分稅制又是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程， 牽涉到部門(mén) 、 行業(yè)、 技術(shù)等各個(gè)方面，在當(dāng)時(shí)來(lái)說(shuō)是一個(gè)新事物。正因如此，可忙壞了各項(xiàng)決策者，也忙壞了財(cái)政系統(tǒng)的人，僅制定分稅制方案就費(fèi)了九牛二虎之力。

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分稅制改革提出到方案出合歷時(shí)八載

早在1986年中國(guó)高層就有搞分稅制的動(dòng)議。1987年10月召開(kāi)的中共十三大通過(guò)的報(bào)告，極為簡(jiǎn)要地提到，要“在合理劃分中央和地方財(cái)政收支范圍的前提下實(shí)行分稅制”。在分稅制改革中任財(cái)政部長(zhǎng)的劉仲藜說(shuō)回憶說(shuō)：

當(dāng)時(shí)分稅制只是一種理想主義的設(shè)計(jì)。在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，政治局常委、國(guó)務(wù)院副總理姚依林提出相關(guān)設(shè)想，由于當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境沒(méi)有要求實(shí)施分稅制的動(dòng)因，也不具備實(shí)施分稅制所要求的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)財(cái)稅體制，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下是無(wú)法搞分稅制的，所以遭到了幾個(gè)省的強(qiáng)烈反對(duì)，因?yàn)檫@直接觸及了地方的利益，因此這次嘗試沒(méi)有成功。

在回顧財(cái)政改革三十年歷程時(shí)，樓繼偉講道：“1986年分稅制改革方案未能實(shí)施成為許多人的遺憾，實(shí)際上當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境沒(méi)有要求實(shí)施分稅制的動(dòng)因，也不具備實(shí)施分稅制所要求的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。”

1990年，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理的李鵬在《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十年規(guī)劃和“八五”計(jì)劃建議》中提出，要在“八五”期間，有計(jì)劃地實(shí)施分稅制。但當(dāng)時(shí)，分稅制并沒(méi)有提到議事日程，還在不斷完善財(cái)政包干制。同年，財(cái)政部提出了“分稅包干”的體制方案。

1990年3月20日，國(guó)務(wù)院總理李鵬在第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上的政府工作報(bào)告中指出：在財(cái)政體制方面，按照適當(dāng)集中財(cái)力的原則，在繼續(xù)實(shí)行財(cái)政包干體制的情況下，區(qū)別不同地區(qū)和不同情況，適當(dāng)提高地方上交國(guó)家財(cái)政的數(shù)額，……積極進(jìn)行分稅制的試點(diǎn)。

1991年4月，第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十年規(guī)劃和第八個(gè)五年計(jì)劃綱要》中指出：“八五”期間，在繼續(xù)穩(wěn)定財(cái)政包干體制的同時(shí)，有條件的城市和地區(qū)應(yīng)積極進(jìn)行分稅制改革的試點(diǎn)工作。此時(shí)，分稅制才呼之欲出。

據(jù)當(dāng)時(shí)的財(cái)政部綜合司副司長(zhǎng)謝旭人回憶：

1991年，國(guó)務(wù)委員兼財(cái)政部長(zhǎng)王丙乾同志提出要加快財(cái)稅改革步伐。部黨組決定成立一個(gè)研究起草小組，由我?guī)ш?duì)，張少春、謝庚、王洪等同志參加，重點(diǎn)研究財(cái)政體制改革問(wèn)題。后來(lái)形成了一個(gè)擬上報(bào)國(guó)務(wù)院的《關(guān)于深化改革，振興財(cái)政的意見(jiàn)》，提出了建立分稅制財(cái)政體制的改革思路?！兑庖?jiàn)》共20條，其中在第七條“調(diào)整分配政策，理順?lè)峙潢P(guān)系”中建議：“加快向分稅制過(guò)渡，理順中央與地方的分配關(guān)系……根據(jù)中央和地方事權(quán)的分工，科學(xué)合理地劃分中央和地方的財(cái)政支出范圍……爭(zhēng)取‘八五”后期普遍推行分稅制的財(cái)政體制”。當(dāng)時(shí)研究報(bào)告是在京郊的金海湖討論起草的，同志們也稱之為“金海湖計(jì)劃”。

1992年年初，鄧小平同志發(fā)表南方談話后，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)登堂入室，分稅制被正式提出。1992年黨的十四大報(bào)告提出要“統(tǒng)籌兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人三者利益，理順國(guó)家與企業(yè)、中央與地方的分配關(guān)系，逐步實(shí)行利稅分流和分稅制”。同年，中央選擇天津等9個(gè)地區(qū)進(jìn)行分稅制試點(diǎn)。時(shí)任財(cái)政部長(zhǎng)的劉仲藜回憶：

財(cái)政部門(mén)從1987年開(kāi)始，曾多次推動(dòng)改革財(cái)政管理體制。但是，其結(jié)果不僅沒(méi)有推進(jìn)改革，反而被更不規(guī)則的放權(quán)讓利所取代。小平同志的南方談話，黨的十四大作出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的決定，使財(cái)政部門(mén)長(zhǎng)期以來(lái)想干的事情，想搞的改革終于可以向前推進(jìn)。

時(shí)任財(cái)政部副部長(zhǎng)的項(xiàng)懷誠(chéng)回憶說(shuō)：

1992年召開(kāi)的中共十四大是標(biāo)志性的。從改革的角度來(lái)說(shuō)，在這次大會(huì)上以小平同志提出的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的概念，江澤民同志闡述了我們國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)、模式，第一次在黨的代表大會(huì)的文件中正式寫(xiě)入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理論。今天我們講社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)是天天掛在嘴上，但是當(dāng)時(shí)提出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革，卻是有劃時(shí)代意義的。

1993年5月，中央成立了十四屆三中全會(huì)的文件起草小組，第一次會(huì)議是5月30日，江澤民同志到小組作了關(guān)于十條意見(jiàn)的報(bào)告。江澤民同志講了十個(gè)問(wèn)題，十四屆三中全會(huì)文件的最后形成，就是這十個(gè)問(wèn)題，其中只有一點(diǎn)調(diào)整。

江澤民同志在講話中說(shuō)：“實(shí)行分稅制，合理劃分中央和地方的事權(quán)，合理確定中央和地方的收支比例，目的是理順經(jīng)濟(jì)關(guān)系，使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)范化……，財(cái)稅體制和金融體制改革，是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，既符合國(guó)際上的通常做法，也考慮了中國(guó)的特點(diǎn)和具體情況，這樣做，有利于發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，…在處理中央和地方的關(guān)系時(shí)，中央要考慮地方的困難，地方要樹(shù)立全局觀念，全局照顧局部，局部服從全局。”

根據(jù)中央精神，財(cái)政部從1990年開(kāi)始提出了分稅制財(cái)政體制改革試點(diǎn)方案。1992年6月5日，財(cái)政部公布了《關(guān)于實(shí)行“分稅制”財(cái)政體制試點(diǎn)辦法》，選擇天津市、遼寧省、沈陽(yáng)市、大連市、浙江省、武漢市、重慶市、青島市、新疆維吾爾自治區(qū)等9個(gè)地方進(jìn)行分稅制試點(diǎn)。雖然分稅制體制僅在少數(shù)省、市、自治區(qū)試點(diǎn)，但是其意義是重大而深遠(yuǎn)的，這標(biāo)志著我國(guó)財(cái)政體制的改革又邁出了重要一步。財(cái)政體制改革實(shí)際上轉(zhuǎn)向探索適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展的軌道，為1994年正式實(shí)施的分稅制改革提供了經(jīng)驗(yàn)。

時(shí)任綜合司副司長(zhǎng)謝旭人回憶說(shuō)：

根據(jù)形勢(shì)發(fā)展的要求，財(cái)政部加快了對(duì)財(cái)政管理體制改革的調(diào)查研究。1993年年初，按照部黨組要求，綜合計(jì)劃司成立了調(diào)研小組，并負(fù)責(zé)研究起草有關(guān)報(bào)告。主要包括中辦布置的“建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)財(cái)稅體制”，向中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo) 小組匯報(bào)有關(guān)財(cái)經(jīng)形勢(shì)和財(cái)稅改革問(wèn)題，以及國(guó)務(wù)院布置的《九十年代財(cái)政改革發(fā)展與財(cái)政政策》和《收入分配關(guān)系調(diào)整中的財(cái)政政策研究》等一系列課題報(bào)告。這些報(bào)告進(jìn)一步研究提出了深化財(cái)政管理體制改革的一些政策措施建議，為全面實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制改革做了必要的準(zhǔn)備。其中一個(gè)重要觀點(diǎn)認(rèn)為：劃分中央與地方事權(quán)范圍非常重要，要遵循法律規(guī)范、范圍明確、兩權(quán)對(duì)稱、效率最高、分級(jí)管理的原則。合理劃分中央與地方事權(quán)必須合理界定政府職能范圍，科學(xué)區(qū)分中央與地方經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，建立合理分工、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)管理體制。在此基礎(chǔ)上，必須再明確中央與地方財(cái)政的支出范圍，逐步建立規(guī)范的中央財(cái)政對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度。另一個(gè)重要觀點(diǎn)是：將財(cái)政職能界定為公共保障職能、收入分配職能、經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能、國(guó)有資產(chǎn)管理職能，提出要充分發(fā)揮財(cái)政在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中應(yīng)有的職能作用，就必須加快改革現(xiàn)行的財(cái)稅體制，從機(jī)制上保證財(cái)政職能的正常發(fā)揮。

為了借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，財(cái)政部當(dāng)時(shí)還組織了一些考察組到國(guó)外進(jìn)行考察調(diào)研。1993年，當(dāng)時(shí)的財(cái)政部綜合司副司長(zhǎng)謝旭人帶領(lǐng)綜合司考察組赴澳大利亞和新西蘭。謝旭人接著說(shuō)：

我們重點(diǎn)考察了政府事權(quán)劃分和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方面的做法。我們?cè)谧珜?xiě)的《澳大利亞的政府事權(quán)劃分及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度》考察報(bào)告中提出，中央財(cái)政在全國(guó)財(cái)政分配中必須占據(jù)主導(dǎo)地位，這樣才能通過(guò)轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展;處理中央與地方分配關(guān)系要兼顧地方的積極性，并處理好地區(qū)間的關(guān)系;實(shí)行對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，要逐步縮小地區(qū)間的發(fā)展差距，避免各地吃中央“大鍋飯”，解決各地最基本的社會(huì)服務(wù)問(wèn)題;實(shí)行轉(zhuǎn)移支付既要有利于調(diào)動(dòng)地方積極性，又要有利于加強(qiáng)中央宏觀調(diào)控;核定轉(zhuǎn)移支付數(shù)額要逐步引入因素法，采用基數(shù)加因素的調(diào)整辦法。為廣泛了解國(guó)外的做法，1993年11月12日，財(cái)政部組織召開(kāi)中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系國(guó)際研討會(huì)。來(lái)自國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行、澳大利亞、加拿大的專家學(xué)者，介紹了世界主要國(guó)家政府間財(cái)政分配關(guān)系，對(duì)中國(guó)實(shí)行分稅制提出了不少建議。國(guó)外的做法使我們深受啟發(fā)，比如轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模要適當(dāng)，要有明確的政策目標(biāo)，并在法制、規(guī)范的前提下處理好橫向平衡和縱向平衡的關(guān)系等。

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財(cái)政部和稅務(wù)總局兩個(gè)辦公樓燈火通明

1993 年4 月 22 日 ， 中央政治局常委會(huì)專門(mén)聽(tīng)取了財(cái)政部部長(zhǎng)劉仲藜和國(guó)家稅務(wù)局局長(zhǎng)金鑫關(guān)于財(cái)政體制改革的匯報(bào)。 4 月 26 日 ， 中央領(lǐng)導(dǎo)又專門(mén)聽(tīng)取了金鑫關(guān)于稅制改革的匯報(bào)。 江澤民同志指示財(cái)政部要研究財(cái)政與稅收制度改革問(wèn)題。 他指出： “現(xiàn)在這種包干體制是一種不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的落后體制， 沒(méi)有哪一個(gè)國(guó)家是這樣搞的， 財(cái)稅體制已經(jīng)到了非改不可的地步。 " 4 月 28 日 ， 中央政治局常委會(huì)正式批準(zhǔn)了稅制改革的基本思路

那天， 中央政治局常委會(huì)后， 項(xiàng)懷誠(chéng)回到財(cái)政部傳達(dá)了中央的稅制改革基本思路。 依據(jù)指示， 在 " 五一 ” 之前， 成立若干個(gè)體制改革方案起草小組， 其中外稅制改革小組設(shè)在財(cái)政部。 從那時(shí)起， 方案小組進(jìn)駐黑龍江駐北京辦事處。

項(xiàng)懷誠(chéng)說(shuō)：

1993 年下半年， 無(wú)論財(cái)政部還是稅務(wù)總局兩個(gè)辦公樓晚上經(jīng)常燈火通明 。那時(shí)已普遍使用計(jì)算機(jī)， 大大提高了效率 。 稅務(wù)總局出 了 很多改革方案， 還開(kāi) 了很多座談會(huì)， 包括納稅人的 、 地方政府的 、 專家學(xué)者的 、 海外一些人的 。 就工商稅制改革聽(tīng)取各方面意見(jiàn)而言， 這次可能是歷史上最充分的一次了 。

時(shí)任財(cái)政部地方司司長(zhǎng)的姜永華回憶說(shuō)：

分稅制的決策過(guò)程， 涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的方方面面， 中央各有關(guān)部委參與方案的調(diào)研和設(shè)計(jì)， 各級(jí)地方政府及地方財(cái)稅系統(tǒng)也積極配合， 向 中央決策層反映地方的實(shí)際情況和問(wèn)題， 分稅制的決策就是這樣一個(gè)多方參與 、 縝密研究 、 精心測(cè)算， 不斷調(diào)整的過(guò)程 。

(一) 分稅制方案設(shè)計(jì)的基本方針與原則

1、漸進(jìn)式改革

劉仲藜提出 “漸進(jìn)式改革， 不要樹(shù)敵太多"， 他說(shuō)：

當(dāng)時(shí)朱镕基總理想把 130 項(xiàng)?？畈⒁徊⒔o整合了 ， 至少取消 100 項(xiàng) 。我說(shuō)，朱總啊， 這個(gè)事情能否下一步再走， 同時(shí)解決三個(gè)問(wèn)題， 即中央與地方， 國(guó)家與企業(yè)， 財(cái)政與各部門(mén) 的關(guān)系， 可能會(huì)樹(shù)敵太多， 矛盾太尖銳， 反而 影響改革的 推進(jìn)， 建議這第三條先不要?jiǎng)铀?以后再搞 ， 策略上也不能夠全面出擊啊。他同意了， 先解決前兩個(gè)問(wèn)題 。

2.中央拿大頭

在中央與地方的分配關(guān)系上，劉仲藜又提出“中央拿大頭”。他講到：

財(cái)政體制改革是為了解決中央和地方的關(guān)系。我們搞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，就應(yīng)該按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的稅收制度、財(cái)政制度的規(guī)則來(lái)做事。一般來(lái)說(shuō)中央財(cái)政集中大部分收入又是中央集權(quán)制國(guó)家的常規(guī)，如法國(guó)、英國(guó)、日本等這樣的國(guó)家，法國(guó)的中央財(cái)政集中了90%左右的收入，他們省長(zhǎng)的錢(qián)是中央開(kāi)支的。美國(guó)和德國(guó)是聯(lián)邦制的，州的權(quán)力比較大，他們是另一種制度，但是中央財(cái)政收入也要占全國(guó)收入的大頭。

分稅制財(cái)政體制改革以后的1995年、1996年，英國(guó)的金融時(shí)報(bào)先后采訪過(guò)我兩次。第一次他們問(wèn)我中央財(cái)政收入比重是否過(guò)高的問(wèn)題，我沒(méi)有回應(yīng)他們。第二次是1996年，他們又問(wèn)我說(shuō)，你們的分稅制改革中央和地方的收支比重目標(biāo)是多少?我告訴他們目標(biāo)是中央60%、地方40%，支出是中央30%，地方70%;中央所分的60%有30%通過(guò)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)貼給地方，剩下的30%中央開(kāi)支，包括外交、解放軍、武警、重點(diǎn)建設(shè)、中央政府開(kāi)支啊、科研、航天等。他們追問(wèn)我中央政府是不是拿得多了，有些地方反應(yīng)中央財(cái)政拿得多了。我說(shuō)這個(gè)話一定是廣東、福建、浙江說(shuō)的，我說(shuō)我們這60%是向國(guó)外學(xué)的，英國(guó)中央財(cái)政集中了收入的80%，我們拿得還不多，后來(lái)他們不問(wèn)了?，F(xiàn)在我們還有些地方說(shuō)中央拿多了，當(dāng)時(shí)我們就告訴他們中央一定集中的要多，開(kāi)支要少。中央的開(kāi)支不能超過(guò)30%，收入比重還不到60%只有56%或57%，我們?nèi)ツ晔?4.1%。

中央一定不要多花，應(yīng)該花在援外、國(guó)防、大飛機(jī)、科技上，中紀(jì)委、人大、政協(xié)、國(guó)務(wù)院沒(méi)幾個(gè)錢(qián)。當(dāng)時(shí)這個(gè)財(cái)政分配不是一個(gè)簡(jiǎn)單的國(guó)家分配問(wèn)題，財(cái)政里面有財(cái)有政缺一不可，當(dāng)時(shí)的國(guó)際背景條件就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的，客觀上國(guó)有企業(yè)沒(méi)有解決問(wèn)題，中央和地方出現(xiàn)了這樣的問(wèn)題，這個(gè)改革你非做不可，所以提出了要改革。具體到方案設(shè)計(jì)這一步，當(dāng)中還有許多爭(zhēng)議。姜永華等做了不少工作，地方預(yù)算司的副司長(zhǎng)許宏才當(dāng)時(shí)基本上全過(guò)程都參與了。

(二)分稅制方案的設(shè)計(jì)

分稅制方案的設(shè)計(jì)是一個(gè)復(fù)雜的工程，也是一個(gè)原則性很強(qiáng)的工作，設(shè)計(jì)這個(gè)方案花費(fèi)了大量的人力和物力，也耗費(fèi)了許多人的心血和精力。真可謂“臺(tái)上一分鐘，臺(tái)下十年功”。

時(shí)任財(cái)政部長(zhǎng)的劉仲藜說(shuō)：

1994年財(cái)稅改革涉及的內(nèi)容較多，涵蓋了包括稅制、分稅制等在內(nèi)的數(shù)個(gè)方面，但是核心是分稅制改革。所謂分稅制，就是在中央與地方財(cái)政分配關(guān)系上，統(tǒng)一按稅種劃分收入，徹底打破中央與地方一對(duì)一談判、一地一個(gè)體制的財(cái)政大包干辦法。改革的目標(biāo)就是要提高財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重，以及中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重。只有這樣，才能增強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力，才能維持國(guó)家的長(zhǎng)治久安，這也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的較普遍做法。但是，如何分稅，是面臨的一個(gè)重大課題。

時(shí)任地方預(yù)算司司長(zhǎng)的姜永華說(shuō)：

為了保證整個(gè)決策的科學(xué)、可靠，當(dāng)時(shí)的決策參與者做了大量細(xì)致的測(cè)算工作，地方司的全體同志在財(cái)政部黨組的直接領(lǐng)導(dǎo)下自1993年6月以來(lái)，測(cè)算了上百個(gè)數(shù)據(jù)，制作了上萬(wàn)份數(shù)據(jù)表格，設(shè)計(jì)了幾十套分稅制改革方案，確保全部決策都建立在科學(xué)測(cè)算的基礎(chǔ)之上。

方案中涉及的中央問(wèn)題很多，諸如稅種如何劃分，支出和事權(quán)范圍怎樣確定、基數(shù)的確定、稅收返還等，這些都是極其復(fù)雜的技術(shù)問(wèn)題。

1.方案設(shè)計(jì)的主導(dǎo)思想

在分稅制方案設(shè)計(jì)中，指導(dǎo)思想是靈魂，它關(guān)系到方案設(shè)計(jì)的正確與否，也關(guān)系到分稅制能不能推行下去的大問(wèn)題。

分稅制改革的指導(dǎo)思想是：正確處理中央與地方的分配關(guān)系，調(diào)動(dòng)兩個(gè)積極性，促進(jìn)國(guó)家財(cái)政收入合理增長(zhǎng);合理調(diào)節(jié)地區(qū)之間財(cái)力分配;堅(jiān)持統(tǒng)一政策與分級(jí)管理相結(jié)合的原則;堅(jiān)持整體設(shè)計(jì)與逐步推進(jìn)相結(jié)合的原則。親自參加分稅制方案設(shè)計(jì)和決策的劉克崮講得非常明確。

2.稅種的劃分

分稅制改革要兼顧中央和地方兩個(gè)積極性，既確保增加中央財(cái)力，又不損害地方既得利益，這就是中央與地方“共贏”方案的設(shè)計(jì)目標(biāo)。設(shè)計(jì)增值稅是這次改革關(guān)鍵的內(nèi)容。因?yàn)橛腥齻€(gè)理由：第一，增值稅是稅制改革后最大的稅種，占整個(gè)稅收比重的43.7%，占流轉(zhuǎn)稅的75%。第二，增值稅是穩(wěn)定的稅種，所以要拿到中央。第三，在中央與地方搞分稅制之前，僅流轉(zhuǎn)稅就有幾百個(gè)，十幾種稅率。朱镕基在聽(tīng)取財(cái)政部和稅務(wù)總局的改革匯報(bào)后，提出中央與地方共享稅的稅種，其中增值稅是最大稅種。切入點(diǎn)在增值稅的增量分成比例上。他提出了“高、中、低”三個(gè)分成比例，既“二八”、“三七”、“四六”的設(shè)想，請(qǐng)方案小組算算賬，核心原則是“保地方利益，中央財(cái)政取之有度”。

8月31日，朱镕基總理要財(cái)政部拿出“高、中、低”三個(gè)測(cè)算方案。在總理辦公會(huì)討論時(shí)，只有個(gè)別人認(rèn)為，要借分稅制改革之機(jī)中央多拿一些，選擇“高”方案，但大多數(shù)人不同意;也有個(gè)別人同意“低”方案。“高”、“低”兩個(gè)方案很快就被否決了，更多的人傾向“三七”開(kāi)的“中”方案。最后交給中央政治局討論時(shí)確定分成比例為75：25方案。劉仲藜談到：

1993年設(shè)計(jì)分稅制改革方案時(shí)，恰逢我國(guó)經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，固定資產(chǎn)投資失控，金融秩序混亂，通貨膨脹嚴(yán)重。在經(jīng)濟(jì)環(huán)境并不寬松的情況下，既要達(dá)到提高“兩個(gè)比重”的目標(biāo)，又要致力于改善宏觀環(huán)境。因此，在劃分稅種時(shí)是費(fèi)了一些心思的：明確將維護(hù)國(guó)家權(quán)益和實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃分為中央稅;為鼓勵(lì)地方發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)和效益型經(jīng)濟(jì)，將主要來(lái)源于這些領(lǐng)域的稅收，如營(yíng)業(yè)稅等，劃分為地方稅;為淡化地方片面追求GDP，防止地區(qū)封鎖，減少重復(fù)建設(shè)和盲目建設(shè)，將國(guó)家控制發(fā)展的一些消費(fèi)品實(shí)行消費(fèi)稅，而消費(fèi)稅100%歸中央;當(dāng)時(shí)最紅火的加工制造業(yè)的流轉(zhuǎn)稅，改革前主要屬于地方稅源的增值稅，實(shí)行共享稅，中央地方“七五、二五”分享，中央拿大頭;同時(shí)，為體現(xiàn)資源國(guó)有，國(guó)家要保留對(duì)資源稅的分享權(quán)，考慮到大部分資源集中在中西部地區(qū)、資源大省一般都是財(cái)政窮省，大部分資源稅全部留給地方，個(gè)別品種如海洋石油資源稅劃歸中央。

3.稅收返還

稅收返還制度是實(shí)行分稅制得以按時(shí)、順利實(shí)施的關(guān)鍵性一步。稅收返還就是保地方的既得利益，特別是保某些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的既得利益。在不傷害他們利益的前提下，讓他們接受分稅制的實(shí)施方案。不過(guò)，中央在稅收的增量部分能夠多拿一點(diǎn)，逐步增加了中央的財(cái)政收入比重，可以說(shuō)是“兩全其美”。

稅收返還制度中以哪年為基數(shù)是個(gè)關(guān)鍵。對(duì)此發(fā)生了不少爭(zhēng)議，制定政策的人和決策者也花費(fèi)了好多腦筋。朱镕基總理在江蘇調(diào)研時(shí)指出：

中央通過(guò)這一返還、轉(zhuǎn)移后，就有這樣一個(gè)宏觀調(diào)控，調(diào)劑全國(guó)的經(jīng)濟(jì)狀況，保證國(guó)家的統(tǒng)一。中央考慮改革方案是采取漸進(jìn)辦法，逐步到位。第一步，建立分稅制。這個(gè)機(jī)制不建立，我們就沒(méi)有辦法改革。從明年開(kāi)始，就要把這57%收到手里來(lái)，這就叫分稅制實(shí)行了。但是，原來(lái)只收28%，現(xiàn)在一下收到57%，多收1000多億，我還得把現(xiàn)在多收的再返還地方。但是機(jī)制建立了，機(jī) 構(gòu)分開(kāi)了，稅種、收入分開(kāi)了。過(guò)去以1992年為基數(shù)，現(xiàn)在以1993年為基數(shù)，等于說(shuō)1993年收的全部返還你，中央沒(méi)多拿一分錢(qián)，跟舊體制一樣，但是1993年中央收多少錢(qián)基數(shù)就出來(lái)了。明年開(kāi)始實(shí)行分稅制，不能按明年增值稅的3/4返還給你，而是按今年的基數(shù)?，F(xiàn)在有兩種方式可以考慮：一種是返還增長(zhǎng)比例，是按中央財(cái)政收入的增長(zhǎng)比例一半來(lái)返還。一種是增值稅本身的增長(zhǎng)比例的一半返還。意思是從增量中多拿一點(diǎn)，這樣一年挖一點(diǎn)，到2000年，中央就可以從現(xiàn)在的財(cái)政收入占28%的比例跳到57%?，F(xiàn)在定這個(gè)比例幾年內(nèi)不能改， 不然這個(gè)立法就沒(méi)嚴(yán)肅性，不利于調(diào)動(dòng)大家的積極性。這一點(diǎn)講清楚了，就把過(guò)去的懷疑消除了。

劉仲藜部長(zhǎng)談到：

這次分稅制方案的設(shè)計(jì)原則之一，是保地方1993年既得財(cái)力。以1993年為基期年計(jì)算，消費(fèi)稅上劃的部分，增值稅的75%部分，減掉分稅后中央下劃給地方的收入，即中央凈上劃部分當(dāng)年通過(guò)“稅收返還”方式返還地方，以后年度按照一定比例增長(zhǎng)。這樣，假以時(shí)日，在以后的收入增量分配中，中央財(cái)政比重逐年提高，地方逐年減少。

4.稅收返還增量如何確定

中央給地方的稅收返還是否增長(zhǎng)，如何增長(zhǎng)，是能否調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性的關(guān)鍵。其中稅收返還，以一個(gè)基期年為基礎(chǔ)，中央從地方凈上劃的兩稅收入全部返還地方作為地方稅收返還的基數(shù)。同田時(shí)，根據(jù)財(cái)政部分稅制的設(shè)計(jì)思路和朱镕基同志的有關(guān)指示精神，給地方稅收返還數(shù)應(yīng)該是增長(zhǎng)的，那么如何來(lái)確定它的增長(zhǎng)量?

曾經(jīng)參加這個(gè)決策過(guò)程的劉克崮同志回憶說(shuō)：

在1993年8月初，北戴河會(huì)議頭兩天的一個(gè)晚上，劉仲藜、項(xiàng)懷誠(chéng)、謝旭人、姜永華和我，還有地方預(yù)算司的一兩個(gè)小伙子，一起研究分稅制方案時(shí)，討論到中央給地方的稅收返還是否應(yīng)該增長(zhǎng)、如何增長(zhǎng)的問(wèn)題。大家都認(rèn)為稅收返還應(yīng)該是增長(zhǎng)的，這樣問(wèn)題就集中到如何確定稅收返還增長(zhǎng)量上。大家一起回顧了對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的財(cái)政體制變化的一段歷史：在80年代實(shí)行財(cái)政包干制時(shí)期，中央財(cái)政對(duì)少數(shù)民族地區(qū)實(shí)行過(guò)年增長(zhǎng)10%的財(cái)政補(bǔ)助政策，幾年下來(lái)因中央收入年增長(zhǎng)率不過(guò)5%左右，無(wú)法承受，就取消了這個(gè)政策，變?yōu)槎~補(bǔ)助。對(duì)此，少數(shù)民族地區(qū)意見(jiàn)很大，要求中央予以調(diào)整，恢復(fù)補(bǔ)助遞增的辦法。但當(dāng)時(shí)財(cái)政部尚未找到解決這一矛盾的辦法，拖了下來(lái)。這與分稅制設(shè)計(jì)中遇到的“返還”是定額、“死面”的，還是增長(zhǎng)，“發(fā)面”的，是同一個(gè)問(wèn)題。如何解決這難題呢?我提出了一個(gè)“掛鉤”的方法，并在小黑板上畫(huà)了一個(gè)示意圖，其核心是將給地方的“稅收返還”的增長(zhǎng)率與上劃中央“兩稅”的增長(zhǎng)率掛鉤，將地方“稅收返還”的增長(zhǎng)率控制在中央“兩稅”的增長(zhǎng)率之下，確定一個(gè)系數(shù)。討論中，大家又提出可以與上劃中央兩稅增長(zhǎng)率掛鉤，也可以與全國(guó)兩稅或其他指標(biāo)的增長(zhǎng)率掛鉤。具體系數(shù)，大家最初的建議是1：0.5，財(cái)政部向會(huì)議匯報(bào)時(shí)提出過(guò)1：0.3，經(jīng)討論，會(huì)議最后定的是1：0.3。這個(gè)方法乍一看并無(wú)稀奇，但仔細(xì)算一下就會(huì)發(fā)現(xiàn)，返還地方的增量在總增量中的比重逐年遞減。這不僅是因?yàn)閮蓚€(gè)增長(zhǎng)率是一大一小，更因?yàn)閮蓚€(gè)分母除第一年是一樣的，以后卻是不一樣的，且大小差是不斷地?cái)U(kuò)大的。財(cái)政部的工作團(tuán)隊(duì)依靠集體的智慧在北戴河的深夜悟出了“系數(shù)掛鉤”這個(gè)技術(shù)方法，破解了分稅制方案設(shè)計(jì)中稅收返還必須同時(shí)滿足“分稅”、“存量不動(dòng)”、雙方都是“發(fā)面”、中央比重應(yīng)不斷加大四項(xiàng)約束條件這一難題。

接下來(lái)是系數(shù)與誰(shuí)掛鉤的問(wèn)題。

1993年8月8日上午，朱镕基副總理在北戴河聽(tīng)取了財(cái)政部匯報(bào)。據(jù)地方司關(guān)于分稅制大事記中記載，朱副總理在聽(tīng)取匯報(bào)后指出：

中央要轉(zhuǎn)移支付，補(bǔ)貼700億元給地方返還。這樣，中央財(cái)政還差900億元，只好我來(lái)發(fā)國(guó)債，中央背了。但我要有個(gè)約束，今后只給700億元。考慮到通脹因素，指數(shù)化，按各地實(shí)際通脹率，第二年補(bǔ)上，這是個(gè)硬約束。劉仲藜同志匯報(bào)，按通脹率恐怕不行，可以考慮按中央財(cái)政的實(shí)際增收比率系數(shù)化、指數(shù)化來(lái)確定，也可以，請(qǐng)你們研究。

于是，財(cái)政部下午召集會(huì)議研究系數(shù)跟誰(shuí)掛鉤的問(wèn)題。

8月8日下午，北戴河財(cái)政培訓(xùn)中心。劉部長(zhǎng)、項(xiàng)部長(zhǎng)召集會(huì)議，研究討論系數(shù)與誰(shuí)掛鉤問(wèn)題。參加會(huì)議人員有謝旭仁、劉克崮、姜永華以及地方司體制小組全體同志。會(huì)上謝旭人建議返還系數(shù)與中央增長(zhǎng)率掛鉤;劉克崮建議與全國(guó)增長(zhǎng)率掛鉤;姜永華建議與地方各地區(qū)增長(zhǎng)率掛鉤。

會(huì)上決定對(duì)地方返還系數(shù)與中央增長(zhǎng)率掛鉤，會(huì)后改為與全國(guó)增長(zhǎng)率掛鉤，即后來(lái)85號(hào)文件中確定的與全國(guó)平均兩稅增長(zhǎng)率掛鉤。

1993年12月25日，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，其中對(duì)系數(shù)問(wèn)題這樣規(guī)定：

為了保持現(xiàn)有地方既得利益格局，逐步達(dá)到改革的目標(biāo)，中央財(cái)政對(duì)地方稅收返還數(shù)額以1993年為基期年核定。按照1993年地方實(shí)際收入以及稅制改革和中央與地方收入劃分情況，核定1993年中央從地方凈上劃的收入數(shù)額(即消費(fèi)稅+75%的增值稅一中央下劃收入)。1993年中央凈上劃收入，全額返還地方，保證現(xiàn)有地方既得財(cái)力，并以此作為以后中央對(duì)地方稅收返還基數(shù)。1994年以后，稅收返還額在1993年基數(shù)上逐年遞增，遞增率按全國(guó)增值稅和消費(fèi)稅的平均增長(zhǎng)率的1：0.3系數(shù)確定，即上述兩稅全國(guó)平均每增長(zhǎng)1%，中央財(cái)政對(duì)地方的稅收返還增長(zhǎng)0.3%。如若1994年以后中央凈上劃收入達(dá)不到1993年基數(shù)，則相應(yīng)扣減稅收返還數(shù)額。

用公式可以表示為：

某年某地區(qū)應(yīng)得中央稅收返還額=上年中央對(duì)該地區(qū)的稅收返還額×(1+該地區(qū)本年“兩稅”遞增率×0.3)

稅收返還額=(產(chǎn)品稅、增值稅、煙酒專項(xiàng)收入、批發(fā)和零售營(yíng)業(yè)稅總額一轉(zhuǎn)特產(chǎn)稅和屠宰稅部分)×消費(fèi)稅轉(zhuǎn)換比例+(產(chǎn)品稅、增值稅、煙酒專項(xiàng)收入、批發(fā)和零售營(yíng)業(yè)稅總額-轉(zhuǎn)特產(chǎn)稅和屠宰稅部分)×增值稅轉(zhuǎn)換比例×75%+批發(fā)和零售營(yíng)業(yè)稅×75%+工商統(tǒng)一稅轉(zhuǎn)消費(fèi)稅收入+工商統(tǒng)一稅轉(zhuǎn)增值稅的收入×75%+茶葉、原木、鹽、臨商等轉(zhuǎn)入增值稅收入×75%+地方金融企業(yè)所得稅+證券交易稅50%一中央下劃收入一聯(lián)合礦山新增資源稅×75%-卷煙應(yīng)上解中央的收入

分稅制改革在承認(rèn)和保證既得利益的原則下，確定給地方的稅收返還基數(shù)，以后每年以上年返還數(shù)為基數(shù)，再乘上一個(gè)增長(zhǎng)率，增加對(duì)地方的返還量。這個(gè)增長(zhǎng)率按中央“兩稅”增長(zhǎng)率的1：0.3系數(shù)確定。地方的消費(fèi)稅和增值稅的實(shí)際增長(zhǎng)中央拿走其中的0.7，地方拿0.3。時(shí)間越長(zhǎng)地方拿的越少，按照公式計(jì)算，最后趨于無(wú)限小，但是永遠(yuǎn)不相交。分稅制實(shí)施10年后，現(xiàn)在地方在當(dāng)年增量中的份額已經(jīng)拿不到1：0.3，現(xiàn)在大概只有0.1左右。

對(duì)此，時(shí)任財(cái)政部長(zhǎng)的劉仲藜在回憶中頗有一絲得意。他說(shuō)：

按照這個(gè)設(shè)計(jì)，如果每年增收10%，那么基數(shù)越大，最后返還整個(gè)比例就不是 后來(lái)，各省財(cái)政廳長(zhǎng)、局長(zhǎng)都說(shuō)，這個(gè)設(shè)計(jì)非常高明，財(cái)政部真是有能人。0.3了。大概是2-3年會(huì)減1個(gè)點(diǎn)，增速不太快的時(shí)候，這種比例下降是緩慢的，不動(dòng)聲色，不易覺(jué)察。但是后來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也快了，稅收好了，返還整體比例下降得非?？?，而且稅收越多，增長(zhǎng)越快的地方比例下降越快。這點(diǎn)出乎我們意料，但是這個(gè)東西，他們提不出意見(jiàn)來(lái)，因?yàn)槭孪葲Q定里面說(shuō)好了的。所以我老跟廳局長(zhǎng)說(shuō)，我們搞的是陽(yáng)謀不是陰謀，這個(gè)方案里面都有的。但是現(xiàn)實(shí)是有的下降得很厲害，而且地區(qū)很不平衡。我們財(cái)政部黨組一商量，這不行了，誰(shuí)越收的快，下降的越快，這成鞭打快牛了。

1997年4月，地方司在辦理決算前夕，向部黨組提交的報(bào)告中“關(guān)于1：0.3問(wèn)題”提出的“要求補(bǔ)到全國(guó)平均水平”，財(cái)政部黨組批準(zhǔn)，后向中央?yún)R報(bào)。就這一問(wèn)題、地方司司長(zhǎng)姜永華陪同劉部長(zhǎng)向朱镕基做過(guò)辦理結(jié)算專題匯報(bào)，此方案得到朱總理的批準(zhǔn)。

劉仲藜在回憶里說(shuō)：“于是這財(cái)政部又出個(gè)政策，你下降快的，要補(bǔ)到全國(guó)平均水平。當(dāng)時(shí)中央財(cái)政拿出3個(gè)多億，把一些省份補(bǔ)到平均水平。各省對(duì)此反映很好，說(shuō)這樣很公平，讓人服氣。”

項(xiàng)懷誠(chéng)對(duì)系數(shù)的確定也有著深刻的感受，并將此作為分稅制改革能夠成功的一條重要原因來(lái)看待。他認(rèn)為這樣“既保證了中央“拿大頭”，也照顧了地方利益，所以大家都很高興地接受了。這是改革的一條重要經(jīng)驗(yàn)：改革不能唯利是圖，一定要站得高，一定要照顧地方的利益。”

在這個(gè)問(wèn)題上，項(xiàng)懷誠(chéng)部長(zhǎng)還講出了一個(gè)非常生動(dòng)的、很少有人知道的故事：

再給你們講個(gè)花絮。朱镕基總理領(lǐng)著我們?nèi)フ侄愔聘母?，去各個(gè)省交換意見(jiàn)。那時(shí)總理的精力真好，當(dāng)時(shí)已66歲。到了晚上，還經(jīng)常跟我們一起算賬。劉克崮，當(dāng)時(shí)是財(cái)政部稅政司司長(zhǎng)，是一個(gè)很有觀點(diǎn)的人，敢于堅(jiān)持自己的意見(jiàn)，經(jīng)常跟朱總理辯論，有時(shí)吵得總理都煩了。有一次，劉克崮講自己的觀點(diǎn)，朱镕基總理聽(tīng)得不耐煩了，他就在黑板上寫(xiě)了一個(gè)數(shù)學(xué)公式：a2-b2=(a+b)(a-b)，他敲著黑板說(shuō)，劉克崮，這個(gè)你懂嗎?當(dāng)時(shí)誰(shuí)也沒(méi)有想到總理給出了一道數(shù)學(xué)的題目，當(dāng)然大家也都知道這個(gè)公式。镕基同志敲著黑板說(shuō)：我告訴你，這叫做分配率”。怎么分配?中央和地方之間怎么分配?這個(gè)公式你學(xué)過(guò)沒(méi)有?劉克崮還要跟他爭(zhēng)辯，我那時(shí)是副部長(zhǎng)，是劉克崮的頂頭上司。我踢了踢他的腳，示意他不要再說(shuō)了。從這件小事反映出，當(dāng)時(shí)的領(lǐng)導(dǎo)和干部之間談?wù)搯?wèn)題時(shí)，大家可以充分發(fā)表意見(jiàn)。下面的同志也不是唯唯諾諾，領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)對(duì)就點(diǎn)頭稱“是”。這么大的改革，如果都以領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)的為準(zhǔn)，認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)的話都是正確的，都贊成，那還有什么摘頭。

3

精心組織起草《決定》

1993年8月15日上午，財(cái)政部召開(kāi)部長(zhǎng)辦公會(huì)議，劉仲藜部長(zhǎng)傳達(dá)了北戴河會(huì)議精神，明確了財(cái)稅體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)分工，并成立了流轉(zhuǎn)稅改革、國(guó)家與企業(yè)分配關(guān)系改革、分稅制財(cái)政管理體制及預(yù)算編制改革、總體方案起草和宣傳五個(gè)專題研究小組。

當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)文件起草工作的財(cái)政部綜合司副司長(zhǎng)謝旭人回憶：

我參與總體方案起草組工作，具體負(fù)責(zé)匯報(bào)材料、主報(bào)告起草等工作，還有項(xiàng)重要任務(wù)，就是根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院審定的改革方案，起草《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》的代擬稿。

分稅制是我國(guó)財(cái)政管理體制的一次歷史性突破，對(duì)如何起草好這個(gè)《決定》的代擬稿，起草組深感使命光榮、責(zé)任重大。在部改革領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)下，我們?nèi)σ愿暗赝度氲骄o張的文件起草工作中。首先整理了中央領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于分稅制財(cái)政管理體制的一系列重要論述，財(cái)政部黨組對(duì)財(cái)稅改革的具體指導(dǎo)意見(jiàn)，以及國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于稅制改革的原則方案等資料，并認(rèn)真學(xué)習(xí)、深刻領(lǐng)會(huì)，指導(dǎo)文件起草t2工作，努力使文件代擬稿能全面準(zhǔn)確地體現(xiàn)這些思想、觀點(diǎn)和要求。在3個(gè)多月時(shí)間里，部黨組和改革領(lǐng)導(dǎo)小組多次召開(kāi)會(huì)議對(duì)《決定》代擬稿進(jìn)行討論，明確文件指導(dǎo)思想、主要內(nèi)容和基本框架。起草組據(jù)此多次對(duì)代擬稿進(jìn)行修改完善。經(jīng)過(guò)反復(fù)推敲，數(shù)易其稿，終于形成了《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》代擬稿，經(jīng)部黨組審議通過(guò)后上報(bào)國(guó)務(wù)院審定。

1993年12月15日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，決定從1994年1月1日起在全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市以及計(jì)劃單列市實(shí)行。至此，分稅制財(cái)政管理體制改革正式出臺(tái)。

4

分權(quán)、分稅、分機(jī)構(gòu)

關(guān)于分稅制的內(nèi)容和特點(diǎn)，有不少精彩的總結(jié)。當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)起草文件的謝旭人介紹：

分稅制財(cái)政管理體制實(shí)際上是一種分稅分級(jí)的財(cái)政管理體制，《決定》主要有四部分內(nèi)容。第一部分，分稅制財(cái)政管理體制改革的重大意義。第二部分，分稅制財(cái)政管理體制改革的指導(dǎo)思想。包括正確處理中央與地方的分配關(guān)系;合理調(diào)節(jié)地區(qū)之間財(cái)力分配;堅(jiān)持統(tǒng)一政策與分級(jí)管理相結(jié)合的原則;堅(jiān)持整體設(shè)計(jì)與逐步推進(jìn)相結(jié)合的原則。第三部分，分稅制財(cái)政管理體制的具體內(nèi)容。包括中央與地方事權(quán)和支出的劃分;中央與地方收入的劃分;中央財(cái)政對(duì)地方稅收返還數(shù)額的確定;原體制中央補(bǔ)助、地方上解以及有關(guān)結(jié)算事項(xiàng)的處理等。第四部分，配套改革和其他政策措施。包括改革國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配制度;同步進(jìn)行稅收管理體制改革等。

親自參加分稅制方案設(shè)計(jì)和推行的劉克崮有一個(gè)高度精練的概括。他總結(jié)說(shuō)：

分稅制改革具體內(nèi)容可以用六個(gè)詞來(lái)概括，“分權(quán)、分稅、分機(jī)構(gòu)”，“返還、掛鉤、轉(zhuǎn)移支付”，前三個(gè)是改革的主體內(nèi)容，后三個(gè)是輔助措施。

“分權(quán)”定支出，是劃分明確中央和地方政府的事權(quán)，相應(yīng)確定財(cái)政支出范圍。

“分稅”定收入，是按稅種劃分各自的財(cái)政收入范圍，將全部稅收劃分為中央稅、地方稅以及中央與地方共享稅。將維護(hù)國(guó)家權(quán)益，實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅，如消費(fèi)稅、關(guān)稅等;將稅源分散、適合地方征管的稅種劃為地方稅，如營(yíng)業(yè)稅等;將與經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種和具有特殊性的稅種劃為中央與地方共享稅，如增值稅。

“分機(jī)構(gòu)”建體系，是將原一套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分設(shè)為國(guó)稅、地稅兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)， 分別負(fù)責(zé)征收中央收入和地方收入，建立了相對(duì)獨(dú)立的地方財(cái)稅工作體系。

“返還”的目的是實(shí)現(xiàn)改革“保存量，調(diào)增量”的原則，確保地方既得財(cái)力。將實(shí)行“分稅”辦法后，1993年中央從地方凈上劃消費(fèi)稅全部和增值稅75%中的一部分全額返還給地方，并以此作為以后中央對(duì)地方稅收返還的基數(shù)。

“掛鉤”的作用是使中央給地方的稅收返還數(shù)與中央所得“兩稅”的增長(zhǎng)同向不同步，既讓地方“返還”增長(zhǎng)，又逐步提高中夾的比重。1994年后稅收返還數(shù)額在1993年基數(shù)上逐年遞增，遞增率按全國(guó)增值稅和消費(fèi)稅平均每增長(zhǎng) 1%，中央財(cái)政對(duì)地方的稅收返還增長(zhǎng)0.3%的比例系數(shù)確定。

轉(zhuǎn)移支付”是確保分稅制改革成功的重要保障措施。中央通過(guò)分稅制集中的財(cái)力，不斷加大對(duì)落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，能緩解區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不均衡，促進(jìn)地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展和國(guó)家整體的和諧與安定。

分稅制實(shí)行后，原來(lái)的征稅機(jī)構(gòu)一分為二，分為國(guó)稅局和地稅局，國(guó)稅局管中央稅收，地稅局負(fù)責(zé)地方稅收，這在新中國(guó)財(cái)稅史上還是第一次。

時(shí)任國(guó)家稅務(wù)總局黨組副書(shū)記、國(guó)家稅務(wù)總局副局長(zhǎng)的項(xiàng)懷誠(chéng)說(shuō)：

新的工商稅制執(zhí)行以后，中央和地方實(shí)行分稅制，按照中央的要求稅務(wù)系統(tǒng)要分設(shè)，原來(lái)一個(gè)稅務(wù)系統(tǒng)一分為二，一個(gè)直屬中央，由中央直接管理的國(guó)家稅 務(wù)局系統(tǒng);一個(gè)是歸地方政府管理的地方稅務(wù)局系統(tǒng)。嚴(yán)格地說(shuō)，這是中國(guó)稅務(wù)史上的第一次。 回過(guò)頭來(lái)看，中央政府和地方政府在處理稅務(wù)分家問(wèn)題上是非常謹(jǐn)慎的，稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部也非常通情達(dá)理。分家很容易造成矛盾，瓶瓶罐罐，油鹽醬醋，財(cái)產(chǎn)物資，爭(zhēng)多論少，引起爭(zhēng)執(zhí)也在情理之中。但這次稅務(wù)分家應(yīng)該說(shuō)非常順利，個(gè)別地方有點(diǎn)小意見(jiàn)難免。分設(shè)以后當(dāng)然也有一些問(wèn)題，但事實(shí)已經(jīng)證明，分設(shè)以后對(duì)于加強(qiáng)稅務(wù)工作起了非常好的作用。特別是以前對(duì)地稅的小稅種不大重視， 因?yàn)橐郧岸悇?wù)局往往就盯住幾個(gè)大稅種，對(duì)小稅種難免不夠重視。后來(lái)有了地稅局以后，不得不重視小稅種，不重視小稅種就沒(méi)稅了，這方面的作用非常明顯。

分設(shè)的最后期限是8月15日。實(shí)際上在分設(shè)問(wèn)題上地方政府是有一點(diǎn)保留的，比較有代表性的是上海、浙江和海南。這件事情應(yīng)當(dāng)是要統(tǒng)一的，但中國(guó)之大也不要強(qiáng)求大一統(tǒng)，有個(gè)別省市保留一點(diǎn)它們自己認(rèn)為比較好的管理方式也不見(jiàn)得就是壞事。這就是從實(shí)際出發(fā)，通情達(dá)理，通過(guò)實(shí)踐來(lái)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。后來(lái)全國(guó)基本上都分設(shè)了，但是上海保留了一點(diǎn)上海特色，浙江保留了一點(diǎn)浙江特色。從后來(lái)十幾年的歷史來(lái)看，這兩個(gè)省市的稅收征管工作沒(méi)有削弱，稅收增長(zhǎng)率始終比較高。稅收永遠(yuǎn)不可能完全收上來(lái)，但是這些年來(lái)，不管上海也好，浙江也好，這兩個(gè)地方的財(cái)政收入在全國(guó)各個(gè)省市屬于增長(zhǎng)比較快的，高于平均水平。所以在國(guó)地稅分設(shè)問(wèn)題上也不能一概而論，當(dāng)然也有人說(shuō)分久必合，合久必分，這是見(jiàn)仁見(jiàn)智的事。我覺(jué)得各有利弊，不要簡(jiǎn)單而論，由歷史鑒定。

事實(shí)證明，中央關(guān)于分設(shè)兩個(gè)稅務(wù)機(jī)構(gòu)的決策是完全正確的。它對(duì)于保證分稅制財(cái)政體制的實(shí)施，正確處理中央和地方的財(cái)政關(guān)系，調(diào)動(dòng)兩個(gè)積極性，至關(guān)重要。國(guó)稅、地稅兩個(gè)稅務(wù)機(jī)構(gòu)分別承擔(dān)中央和地方稅收的征收管理，職責(zé)清楚，責(zé)任明確，更有利于改進(jìn)征管，提高征管的質(zhì)量和效率，減少稅收流失，保證中央和地方兩級(jí)財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)。

國(guó)家稅務(wù)總局稅收研究所所長(zhǎng)劉佐，對(duì)分設(shè)征稅機(jī)構(gòu)作過(guò)重點(diǎn)的論述。他曾講到國(guó)稅局和地稅局分設(shè)的經(jīng)過(guò)是：

1993年7月22日，國(guó)務(wù)院總理辦公會(huì)議提出，要加快財(cái)稅改革體制的改革，實(shí)行分稅制，并相應(yīng)成立中央的稅務(wù)局和地方的稅務(wù)局。

1993年8月下句到9月上旬，國(guó)務(wù)院總理辦公會(huì)議、國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議和中共中央政治局常委會(huì)議先后審議并通過(guò)了國(guó)家稅務(wù)總局起草的稅制改革方案，該方案中提出，適應(yīng)實(shí)行分稅制的需要，組建中央、地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，爭(zhēng)取于1994年完成組建工作。原則上現(xiàn)有的稅務(wù)機(jī)構(gòu)是未來(lái)中央稅務(wù)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)。

同年11月16日，國(guó)務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于組建國(guó)家稅務(wù)總局在各地的直屬稅務(wù)機(jī)構(gòu)和地方稅務(wù)局有關(guān)問(wèn)題的通知》，要求各地立即成立國(guó)家稅務(wù)總局在各地的直屬稅務(wù)機(jī)構(gòu)和地方稅務(wù)局組建籌備組，在國(guó)家稅務(wù)總局和地方政府領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)一負(fù)責(zé)組建兩個(gè)稅務(wù)機(jī)構(gòu)的有關(guān)工作。

根據(jù)國(guó)務(wù)院上述通知的規(guī)定，國(guó)家稅務(wù)局系統(tǒng)實(shí)行國(guó)家稅務(wù)總局垂直領(lǐng)導(dǎo)的管理體制，省、自治區(qū)、直轄市設(shè)分局，命名為“國(guó)家稅務(wù)總局××分局”;地(市)設(shè)中心支局;縣(市)設(shè)支局;稅務(wù)所(征收處)按經(jīng)濟(jì)區(qū)劃設(shè)置，為支局的派出機(jī)構(gòu)。省級(jí)分局局長(zhǎng)由國(guó)家稅務(wù)總局任命，省以下各級(jí)局長(zhǎng)、所長(zhǎng)由上一級(jí)國(guó)家稅務(wù)局任命。國(guó)家稅務(wù)總局在各地直屬稅務(wù)機(jī)構(gòu)的人員編制由國(guó)家稅務(wù)總局報(bào)中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)審定。各地設(shè)立的地方稅務(wù)局實(shí)行地方人民政府和國(guó)家稅務(wù)總局雙重領(lǐng)導(dǎo)，以地方政府領(lǐng)導(dǎo)為主的管理體制。地方稅務(wù)局命名為“xx省(自治區(qū)、直轄市、地區(qū)、市、縣)地方稅務(wù)局”，其局長(zhǎng)人選由地方人民政府征求上級(jí)國(guó)家稅務(wù)局意見(jiàn)以后，按照當(dāng)?shù)貙徟绦蛉蚊?。地方稅?wù)局的人員編制由同級(jí)人民政府核定。在1994年1月1日實(shí)行分稅制以后，兩個(gè)稅務(wù)局組建完成以前，兩個(gè)稅務(wù)機(jī)構(gòu)的工作在組建籌備組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展，業(yè)務(wù)人員分開(kāi)，收入分別入庫(kù)，行政、后勤及原有的經(jīng)費(fèi)渠道暫不改變。

同年12月15日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，決定從1994年起各省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制。從1994年1月1日起，在現(xiàn)有稅務(wù)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，分設(shè)中央稅務(wù)機(jī)構(gòu)和地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)。關(guān)于稅收征管管理范圍的劃分，決定中規(guī)定：中央稅和共享稅由中央稅務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收，共享稅中地方分享的部分，由中央稅務(wù)機(jī)構(gòu)直接劃入地方金庫(kù);地方稅由地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收。由于工作銜接等方面的原因，這一規(guī)定與同年12月9日國(guó)務(wù)院辦公廳文件規(guī)定的兩個(gè)稅務(wù)機(jī)構(gòu)的稅收征管范圍發(fā)生了矛盾，一度引起了兩個(gè)稅務(wù)機(jī)構(gòu)在涉外稅收、集貿(mào)市場(chǎng)稅收和個(gè)體稅收等問(wèn)題上的爭(zhēng)執(zhí)，直至后來(lái)國(guó)務(wù)院出面多次協(xié)調(diào)，才使問(wèn)題得以解決。

根據(jù)各地提出的關(guān)于改變省以下各級(jí)國(guó)家稅務(wù)局名稱的建議，經(jīng)國(guó)家稅務(wù)總局請(qǐng)示，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室和人事部研究同意，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，1994年6月7日，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室發(fā)出通知，將國(guó)家稅務(wù)總局設(shè)在各地的稅務(wù)機(jī)構(gòu)改稱“××省(市、縣)國(guó)家稅務(wù)局”。

到1994年9月底，全國(guó)有29個(gè)省、自治區(qū)、直轄市組建了國(guó)家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局，西藏自治區(qū)只設(shè)立國(guó)家稅務(wù)局。到同年底，全國(guó)有27個(gè)省、自治區(qū)、直轄市基本完成了地、市、縣稅務(wù)局和稅務(wù)所的分設(shè)組建工作。

在緊鑼密鼓中，分稅制方案出臺(tái)了，下一步就要在全國(guó)實(shí)施，會(huì)不會(huì)遇到阻力，有預(yù)料到的，也有預(yù)料不到的。

分稅制改革的推行(1993年)

說(shuō)分稅制方案設(shè)計(jì)難，但沒(méi)有想到推行分稅制方案比設(shè)計(jì)更難。為了求得地方政府的支持，使分稅制能夠按中央的計(jì)劃按時(shí)出臺(tái)，朱镕基副總理先后帶領(lǐng)60多人組成的大隊(duì)人馬，晝夜兼程，“游說(shuō)”四方。人員中主要是財(cái)稅系統(tǒng)的同志，有劉仲藜部長(zhǎng)、項(xiàng)懷誠(chéng)副部長(zhǎng)、地方預(yù)算司司長(zhǎng)姜永華，稅政司司長(zhǎng)劉克崮等，其余有體改辦、國(guó)家稅務(wù)總局及銀行等部門(mén)的同志。這支隊(duì)伍分9站走了17個(gè)省、市、自治區(qū)、直轄市。由遠(yuǎn)及近，第一站是?？?，最后一站是河北。

從1993年9月9日到11月21日兩個(gè)多月的時(shí)間，在70多個(gè)日日夜夜里，他們首先是充分聽(tīng)取各省同志的意見(jiàn)，做調(diào)查研究，與省里認(rèn)真細(xì)致地算財(cái)政體制賬。每到一個(gè)省，了解歷史上多次體制變更狀況，另外按照實(shí)行分稅制后的10年，預(yù)測(cè)中央從地方拿多少錢(qián)、占地方稅收的比重。這種預(yù)測(cè)的結(jié)果，決定對(duì)分稅制切割線的確定。中央既可以拿到必要的增量，又要考慮到地方的承受力。

與每一個(gè)省份談判，中央的同志無(wú)不苦口婆心，一方面曉之以建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之“理”，動(dòng)之以顧全大局向前看之“情”，千方百計(jì)說(shuō)服所有省份擁護(hù)分稅制改革。在這兩個(gè)月里，中央原定的分稅制方案在地方政府的強(qiáng)烈要求下不得不作出一系列調(diào)整、妥協(xié)與讓步。但實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一分稅制改革的大原則，始終沒(méi)有動(dòng)搖。

在與地方政府面對(duì)面談判，相互“博弈”中，酸甜苦辣是圈外之人難以想象的。

項(xiàng)懷誠(chéng)部長(zhǎng)回憶說(shuō)：

朱镕基第一次決定去是9月初，即1993年9月4日。當(dāng)時(shí)丹麥王國(guó)的財(cái)政部長(zhǎng)正在中國(guó)訪問(wèn)。9月4號(hào)晚上，劉仲藜部長(zhǎng)在釣魚(yú)臺(tái)國(guó)賓館的15號(hào)樓請(qǐng)他吃飯，讓我作陪。那天下午，朱镕基總理的辦公室主任給我打了一個(gè)電話說(shuō)，镕基同志說(shuō)，這個(gè)財(cái)政部長(zhǎng)他也認(rèn)識(shí)，你們請(qǐng)他吃飯，镕基同志也參加。這下就變成國(guó)務(wù)院常務(wù)副總理請(qǐng)客了，請(qǐng)客地點(diǎn)也換成了18號(hào)樓。吃完飯，送走客人后我們和镕基同志一起出來(lái)，在大廳里，镕基同志說(shuō)：過(guò)幾天，到海南、廣東，聽(tīng)取地方同志的意見(jiàn)，你們兩個(gè)誰(shuí)跟我去啊?我說(shuō)：讓仲藜同志陪你去吧。他說(shuō)你們定吧，誰(shuí)去都行。所以朱镕基走了十幾個(gè)省，進(jìn)行談判的第一輪，是劉仲藜同志陪他去的。從第二輪開(kāi)始都是我陪他去的。

為什么這樣興師動(dòng)眾?項(xiàng)懷誠(chéng)部長(zhǎng)深有感觸地講到：

分稅制的實(shí)施遠(yuǎn)比制訂方案要復(fù)雜，因?yàn)樗婕暗胤降睦?。?dāng)時(shí)中央財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重不到30%，我們改革以后，中央財(cái)政收入占整個(gè)國(guó)家財(cái)政收入的比重達(dá)到55%，多大的差別!所以說(shuō)，分稅制的改革，必須要有領(lǐng)導(dǎo)的支持。為了這項(xiàng)改革的展開(kāi)，朱镕基總理親自帶隊(duì)，用兩個(gè)多月的時(shí)間先后走了十幾個(gè)省，面對(duì)面地算賬，深入細(xì)致地做思想工作。當(dāng)時(shí)各個(gè)有關(guān)部門(mén)也都派人參加了。朱镕基總理那時(shí)講，財(cái)政部想去幾個(gè)人就去幾個(gè)人，他們不受限制。當(dāng)然，最后我們財(cái)政部也就去了3、4個(gè)人。每次都調(diào)用專機(jī)配合這次調(diào)研。朱镕基同志后來(lái)在一次會(huì)議上曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，那次我?guī)е緜兊饺珖?guó)二十個(gè)左右的省去調(diào)查研究和談判，是東奔西走，南征北戰(zhàn)，苦口婆心。那時(shí)，為什么要花這 么大的力氣，一個(gè)省一個(gè)省去跑呢，為什么要由一個(gè)中央常委，國(guó)務(wù)院常務(wù)副總理帶隊(duì)，一個(gè)省一個(gè)省去談呢?因?yàn)橹挥兄炜偫砣ゲ拍軌蚝偷谝话咽质形瘯?shū)記、省長(zhǎng)面對(duì)面地交談，交換意見(jiàn)。有的時(shí)候，書(shū)記、省長(zhǎng)都拿不了主意的，后面還有很多老同志、老省長(zhǎng)、老省委書(shū)記啊。如果是我們?nèi)ィ赡苓B面都見(jiàn)不上。

劉克崮激動(dòng)地說(shuō)：

財(cái)稅三大改革內(nèi)容多、動(dòng)作大，涉及各方面利益。因此朱镕基同志在北戴河會(huì)上就提出要到各地方宣傳解釋。中央常委會(huì)9月3日通過(guò)改革方案后，一些地方反映強(qiáng)烈，認(rèn)為這個(gè)方案比較“緊”，并有一定的抵觸情緒。朱镕基同志果斷決定，立即帶領(lǐng)中夾各有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)同志奔赴地方，與地方黨政要員對(duì)話，宣傳改革意義，說(shuō)明改革方案，聽(tīng)取意見(jiàn)，改進(jìn)完善。

朱镕基同志親自帶隊(duì)，從1993年9月9日到11月21日的74天時(shí)間，先后分9站走了廣東、新疆、遼寧、山東、江蘇、上海、河北等17個(gè)省、市、自治區(qū)(包括計(jì)劃單列市)。我先后陪劉仲藜(海南、廣東)、項(xiàng)懷誠(chéng)(其他各省)，全程隨镕基同志參與了這次重要的宣傳調(diào)研工作。镕基同志和地方黨政要員的談話有29次之多，面對(duì)面地算賬，深入細(xì)致地做思想工作，宣傳改革精神和內(nèi)容。

讓我們看看朱镕基副總理率領(lǐng)的隊(duì)伍走過(guò)的艱辛歷程

1F

消息不脛而走

1993年7月23日，朱镕基在全國(guó)財(cái)政會(huì)議上傳達(dá)了黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)分稅制改革的想法。8月30日，中央拿出了分稅制改革的第一個(gè)方案，9月2日中央政治局常委會(huì)議討論通過(guò)。沒(méi)有想到，消息不脛而走。

很快，朱镕基劇總理就收到了廣東省委給中央寫(xiě)的報(bào)告，要求廣東單獨(dú)實(shí)行包干。廣東兩位主要負(fù)責(zé)人找到朱镕基，談了兩個(gè)多小時(shí)。他們心情沉重地問(wèn)，廣東的特殊政策還要不要實(shí)行?如果包干制取消，我們還要不要在20年內(nèi)趕上四小龍”?他們認(rèn)為，如果按財(cái)政會(huì)議上所提出的辦法，廣東就什么大事也不能干了。

除了廣東之外，還有的省長(zhǎng)私下說(shuō)，以后我們要到朱镕基那里領(lǐng)工資。

這樣的情況并沒(méi)有出乎朱镕基副總理所料，但沒(méi)有想到下面的反映來(lái)得如此之快。這位睿智的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人，立刻感到問(wèn)題的復(fù)雜化，如果不立即行動(dòng)起來(lái)，到地方上做解釋，推行分稅制的阻力就會(huì)更大。

2F

首飛海南

1993年9月9日，大隊(duì)人馬出發(fā)，第一站是?？?。為什么先到海南?因?yàn)楫?dāng)時(shí)洋浦開(kāi)發(fā)區(qū)舉行封關(guān)儀式，邀朱镕基出席。但是，朱镕基并沒(méi)有參加招待會(huì)只是去開(kāi)發(fā)區(qū)看了看。參加談判的有關(guān)人士介紹說(shuō)，朱镕基去海南不是主要目的，他是沖著廣東去的，因?yàn)楹Ｄ鲜杖肷?，無(wú)足輕重，先到海南是為迎接廣東“談判”的“練兵”。

1993年9月1I日，朱镕基在海南省開(kāi)門(mén)見(jiàn)山地講：“在現(xiàn)行體制下，中央財(cái)政十分困難，現(xiàn)在不改革，中央財(cái)政日子過(guò)不下去。”

果然，兩天的工作進(jìn)展比較順利。中央與海南都認(rèn)為改革是必須的，不能錯(cuò)過(guò)機(jī)會(huì)。而且也認(rèn)為，改革對(duì)海南的特殊政策沒(méi)有影響，海南的利益基本上也沒(méi)有受到影響。如果按照增值稅年均增長(zhǎng)30%計(jì)算，受影響的只有3~5億元。除了提出要保1995年的基數(shù)之外，海南省沒(méi)有提出更多的要求。

劉克崮回憶說(shuō)：

第一站去的是海南，專機(jī)一起飛，朱镕基同志就對(duì)全體人員發(fā)表了重要講話，強(qiáng)調(diào)了這次改革意義重大，本次出行目的就是向地方做好解釋宣傳工作，聽(tīng)取意見(jiàn)，搞好方案。還向隨行同志約法三章：一是不要盛氣凌人，虛心聽(tīng)取意見(jiàn)，耐心解釋改革方案;二是不放棄每一個(gè)細(xì)節(jié)，細(xì)致地摸清地方的具體困難是不參觀游覽，不到外面住宿，不接受任何吃請(qǐng)送禮，一個(gè)包、一個(gè)扇子都不要拿。

3F

廣東是關(guān)鍵

廣東省不贊成實(shí)行分稅制，能不能說(shuō)服廣東，關(guān)系到分稅制推行的全局。

朱镕基一行來(lái)到廣東，剛剛落腳馬上就接見(jiàn)省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)。省里同志明確表示不同意搞分稅制。

9月13日上午召開(kāi)大會(huì)，廣東省的五套班子人員全部參加，有些地市委部分領(lǐng)導(dǎo)也參加了會(huì)議。朱鉻基先向大家宣布中央決定，開(kāi)門(mén)見(jiàn)山地說(shuō)：這次我與鐵映同志帶領(lǐng)有關(guān)部委的同志來(lái)廣東，是受江澤民同志、李鵬同志委托來(lái)的，是來(lái)向同志們傳達(dá)、介紹黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于財(cái)政體制、金融體制、投資體制等方面的改革內(nèi)容，同田時(shí)與廣東同志一起就落實(shí)改革方案進(jìn)行商量，一起算賬。朱镕基詳細(xì)給省政府官員介紹了分稅制改革方案，特別提到廣東對(duì)分稅制方案了解的信息不確切，指出現(xiàn)在的方案與財(cái)政工作會(huì)議時(shí)已經(jīng)有很大變化。他講了四個(gè)問(wèn)題：為什么要實(shí)行分稅制改革;分稅制是什么內(nèi)容、如何搞;分稅制改革是否損害了地方利益;實(shí)行分稅制廣東到底要吃多大虧。所有人都在認(rèn)真地聽(tīng)，快速地記。

不出所料，廣東省給朱镕基連著出難題。第一道難題是：廣東分稅制后追不上“四小龍”怎么辦?晚飯前，朱镕基把財(cái)政部部長(zhǎng)及地方預(yù)算司司長(zhǎng)叫到他的房間，手上拿著廣東省給他的兩張表格，核心內(nèi)容是包干體制10年不變。實(shí)行分稅制后的10年內(nèi)，中央將從廣東多拿走1000多個(gè)億。他表情嚴(yán)肅地說(shuō)：“看來(lái)分稅制是搞不下去了，將來(lái)拿地方這么多的增量，如果廣東搞垮了，追不上“四小龍”，就成了咱們的罪狀。”說(shuō)完，他焦急地在房間踱步。

地方司司長(zhǎng)姜永華對(duì)朱镕基說(shuō)：“按照已經(jīng)修改好的方案，廣東賬口徑不對(duì)，因此誤差很大。”因?yàn)榉侄愔埔呀?jīng)確定增值稅中央和地方按75：25分成，并會(huì)給地方一個(gè)增長(zhǎng)率，分稅制中央會(huì)從廣東多拿一些財(cái)力，但是將營(yíng)業(yè)稅留給地方也會(huì)給地方帶來(lái)相應(yīng)的增量。

朱镕基要求當(dāng)晚作出10年兩種體制的測(cè)算賬。9月的廣州仍那樣悶熱潮濕，北京來(lái)的人全部住在珠島賓館。已經(jīng)是凌晨1點(diǎn)，朱镕基還在等著出結(jié)果。做兩種體制10年稅收測(cè)算，大大小小稅種加在一起，非常不易，隨從人員一夜未眠，直到早晨開(kāi)會(huì)之前才算出來(lái)。最后測(cè)算的結(jié)果，中央從廣東所拿財(cái)力少了300多個(gè)億，但是分稅制之后，蛋糕做大了，地方的財(cái)力也會(huì)有更大的增長(zhǎng)。這時(shí)，朱镕基才放心地笑了，因?yàn)檫@樣就不會(huì)因此影響廣東的開(kāi)放和追趕“四小龍”。

廣東省又提出四條意見(jiàn)。核心是要求以1993年為基數(shù)。他們認(rèn)為，小平同志南方談話是1992年上半年的事了，下半年經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來(lái)，反映到財(cái)政收入上是1993年的事情。假如以1992年為基數(shù)，小平同志南方談話成果都沒(méi)有包含在內(nèi)，這怎么行?他們堅(jiān)決要求以1993年為實(shí)行分稅制的基期年。

不過(guò)朱镕基心里早有準(zhǔn)備。他來(lái)廣東之前請(qǐng)示了江澤民，江澤民決心已下：搞分稅制是中央的決定，不能再討論是不是實(shí)行分稅制的問(wèn)題。朱镕基在一次內(nèi) 部會(huì)議上說(shuō)，只要廣東同意搞分稅制，分開(kāi)征稅，這一條定下了，有些地方做些妥協(xié)有好處，大家思想愉快，不然改革搞不好。

9月14日下午，朱镕基明確表態(tài)，對(duì)于廣東提出的四條，可以同意兩條，否定兩條。他在講話中說(shuō)：

第一條，他們要求按1993年做基數(shù)，我贊成。因?yàn)槲覀円辉僦v，保證目前既得利益，這就是1993年嗎。以1993年為基數(shù)，道理上說(shuō)得過(guò)去，當(dāng)然中夾少拿一點(diǎn)。以1993年做基數(shù)，全國(guó)各省都會(huì)歡迎的。第四條，他們要求中央對(duì)重點(diǎn)建設(shè)一視同仁。我說(shuō)了，不僅可以一視同仁，而且可以照顧。有人說(shuō)這是空頭支票，但總不能叫我簽字畫(huà)押啊。

第二、第三條不能同意。稅制改革、分稅制改革后，增值稅分成比例全國(guó)必須統(tǒng)一，廣東不能另立比例。第三條提出要按廣東的中央收入增長(zhǎng)率來(lái)確定返還數(shù)增長(zhǎng)率，這一條也不能同意。

這時(shí)出現(xiàn)了一個(gè)小插曲。朱镕基提出可以以1993年為基數(shù)時(shí)，財(cái)政部長(zhǎng)劉仲藜和副部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)都不同意。他的理由：第一，認(rèn)為只能以1992年決算為基數(shù)。因?yàn)檎勁袝r(shí)間是1993年9月，還有3個(gè)月才作決算，數(shù)沒(méi)有出來(lái)，以1993年為基數(shù)，賬不好算，到1994年4、5月份才能算清楚;第二，有個(gè)很大的問(wèn)題是各個(gè)省要做手腳，基數(shù)的東西歷年來(lái)都是歷史的，從來(lái)沒(méi)有預(yù)知的、將來(lái)式的。1980年是按1979年底的電報(bào)數(shù)為基數(shù)的，1985年那次是按1983年的決算數(shù)為基數(shù)的。以前都是靜態(tài)基數(shù)，這次竟然弄了個(gè)動(dòng)態(tài)基數(shù)。

朱镕基指著項(xiàng)懷誠(chéng)說(shuō)：“老項(xiàng)，你們財(cái)政部不就是以基數(shù)治天下嗎?你這些東西我耳朵里的老繭都聽(tīng)出來(lái)了。”

對(duì)劉仲藜、項(xiàng)懷誠(chéng)來(lái)說(shuō)，盡管有他們自己的看法，但是他們還是接受了總理的意見(jiàn)。因?yàn)?，他們還面對(duì)著最大的未知數(shù)，即廣東到底能否同意實(shí)行分稅制改革。10年之后，項(xiàng)懷誠(chéng)回憶說(shuō)：“我這人不是謙虛的人，但是我還是欽佩朱镕基，他是有政治魄力的。”

第二天的會(huì)議上，盡管朱鉻基沒(méi)有給廣東最后的保證與許諾，他只是表明他同意以1993年為基數(shù)的個(gè)人意見(jiàn)。1993年9月29日中南、西南10省領(lǐng)導(dǎo)參加的會(huì)議上，江澤民總書(shū)記代表中央正式宣布以1993年為基期年。

事情到這里好像就應(yīng)該結(jié)束了，但沒(méi)有想到，9月15日，廣東再次提出要不要取消包干制、實(shí)行彳分稅制的問(wèn)題。朱镕基回答說(shuō)：

至于廣東是否繼續(xù)實(shí)行包干體制，沒(méi)有授權(quán)我在這里研究這個(gè)問(wèn)題，不能在這里討論包干問(wèn)題，不然我可回不去了。我想，我們搞分稅制應(yīng)該比包干制好，不然就倒退了。

最后，廣東終于答應(yīng)實(shí)行分稅制了。談判打了個(gè)平手，中央財(cái)政從廣東拿回來(lái)的錢(qián)相當(dāng)于包干體制下上繳的兩倍，讓廣東高興的是以1993年作基數(shù)。事后， 朱镕基在評(píng)價(jià)廣東時(shí)說(shuō)：總體上講，廣東的同志最后顧全大局，犧牲自己部分利益，也是為了要發(fā)展中國(guó)經(jīng)濟(jì)，完成黨中央交給的任務(wù)。

劉仲藜對(duì)當(dāng)時(shí)談話的情景記憶猶新，他語(yǔ)氣肯定地說(shuō)：

與地方談的時(shí)候氣氛很緊張，單靠財(cái)政部是不行的，得中央出面談。在廣東談時(shí)，謝飛同志不說(shuō)話，其他的同志說(shuō)一條，朱總理立即給駁回去。當(dāng)時(shí)有個(gè)省委常委、組織部長(zhǎng)叫符睿(音)就說(shuō)：“朱總理啊，你這樣說(shuō)我們就沒(méi)法談了您是總理，我們沒(méi)法說(shuō)什么。”朱總理就說(shuō)：“沒(méi)錯(cuò)，我就得這樣，不然，你們謝飛同志是政治局委員，他一說(shuō)話，那劉仲藜他們說(shuō)什么啊，他們有話說(shuō)嗎，就得我來(lái)講。”一下就給駁回去了。這個(gè)場(chǎng)面緊張生動(dòng)，最后應(yīng)該說(shuō)謝飛同志不錯(cuò)，廣東還是服從了大局，只提出了兩個(gè)要求：以1993年為基數(shù)、減免稅過(guò)渡。中央也作出了讓步。會(huì)后我們和朱森林省長(zhǎng)等在一起算賬。

項(xiàng)懷誠(chéng)部長(zhǎng)深有感觸地說(shuō)：

這輪談判很重要啊!海南是練兵，真正的“血戰(zhàn)”是在廣東。果然，一到廣東就被頂住了。朱總理開(kāi)玩笑說(shuō)，(對(duì)我們)沒(méi)好臉色啊!廣東當(dāng)時(shí)提出來(lái)兩個(gè)要求，其中最主要的是當(dāng)年收入為計(jì)算體制的基數(shù)，不同意以1992年為基數(shù)，要以1993年當(dāng)年為基數(shù)?？蛇@當(dāng)年還沒(méi)有結(jié)束呢，當(dāng)時(shí)只到了9月份。對(duì)這個(gè)要求，我們這些搞業(yè)務(wù)的當(dāng)然不贊成，劉仲藜部長(zhǎng)也不贊成。于是就匯報(bào)到了中央常委，最后中央常委決定以當(dāng)年為基數(shù)。我那時(shí)老實(shí)說(shuō)是有保留意見(jiàn)的。因?yàn)榛鶖?shù)是他的，就全是他的，以后年年都是他的。在財(cái)政系統(tǒng)，基數(shù)是很重要的。朱傛基總理就曾經(jīng)跟我開(kāi)過(guò)玩笑：“老項(xiàng)，你有什么本事，你不就是以基數(shù)治天下嗎，除了基數(shù)你就是系數(shù)，還有什么?”

中央決定了以后，我們就堅(jiān)決執(zhí)行。我們兩個(gè)對(duì)于執(zhí)行中央常委的決定是沒(méi)有問(wèn)題的，就是有擔(dān)心。擔(dān)心什么?擔(dān)心地方弄虛作假，擔(dān)心錢(qián)在1993年都收光了，都成了地方政府的基數(shù)了，以后年年要給它。擔(dān)心無(wú)以為繼了，擔(dān)心今年收入上去了，明年又下來(lái)了，我們?cè)趺崔k?實(shí)際上，9月份以后確實(shí)出現(xiàn)了這些情況。在那一年，拖欠了多年的欠款，都收上來(lái)了。一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)親自出馬，貸款交稅，造成了1993年后4個(gè)月財(cái)政收入大幅度增加。那時(shí)的財(cái)政收入每年增長(zhǎng)的幅度是很低的，每個(gè)月增長(zhǎng)的幅度也是很低的，就是增長(zhǎng)個(gè)3%到5%左右，能夠增長(zhǎng)6%就很了不得了。到9月份以后，增長(zhǎng)幅度馬上就上來(lái)了：9月份增長(zhǎng)29.6%，10月份增長(zhǎng)43.9%，I月份增長(zhǎng)39.6%，12月份增長(zhǎng)164.1%。那一年財(cái)政收入增收了866億元，其中后4個(gè)月增收了861億元。所以說(shuō)，以當(dāng)年基數(shù)的政策確定以后，地方財(cái)政狠抓了一把，其中違反政策的地方是不少的。在“七五”時(shí)期，財(cái)政收入平均每年增長(zhǎng)只有200多億元。中央政府每年可動(dòng)用的新增財(cái)力也就是百把十億元，那個(gè)時(shí)候的總理、財(cái)政部長(zhǎng)很難當(dāng)呀!現(xiàn)在的財(cái)政收入，一年增加幾千億、上萬(wàn)億，這在當(dāng)時(shí)是不可想象的。

現(xiàn)在，我對(duì)于以1993年為基數(shù)的政策已經(jīng)心悅誠(chéng)服。這個(gè)代價(jià)必須付出，這一讓步爭(zhēng)取了民心，統(tǒng)一了思想，保證了分稅制改革的順利推進(jìn)。以1993年為基數(shù)是一個(gè)妥協(xié)，照顧了地方的利益，如果沒(méi)有這個(gè)妥協(xié)，分稅制改革推不下去。這次改革之所以這樣成功，就是因?yàn)檎疹櫫说胤降睦?，就是因?yàn)橹醒胱鞒隽吮匾耐讌f(xié)。我那時(shí)候作為財(cái)政部的主要領(lǐng)導(dǎo)，看問(wèn)題的角度和高度遠(yuǎn)沒(méi)有中央領(lǐng)導(dǎo)那么高，那么全面。

劉克崮也是當(dāng)時(shí)在廣東談判的見(jiàn)證人。他補(bǔ)充說(shuō)：

最關(guān)鍵的一站是廣東。廣東的承包制一直開(kāi)展得不錯(cuò)，因此對(duì)分稅制抵觸較大，要求繼續(xù)實(shí)行承包制。經(jīng)我們反復(fù)溝通解釋，他們接受了方案，但提出了兩個(gè)特殊要求：一是關(guān)于基數(shù)問(wèn)題，我們最初的建議是以1992年為基數(shù)，廣東省提出要以1993年為基數(shù);二是希望原有的減免稅政策取消后，增加的稅收，不參與收入分配，留在地方。后面這個(gè)要求中央做了讓步，同意5年內(nèi)留給地方。爭(zhēng)議最大的是基數(shù)問(wèn)題，劉仲藜和項(xiàng)懷誠(chéng)兩位部長(zhǎng)都不同意1993年為基數(shù)，主要原因是財(cái)政從未以未發(fā)生的數(shù)為基數(shù)，擔(dān)心地方在數(shù)字上弄虛作假。我也提出了即便以1993年為基數(shù)，也應(yīng)該按照1993年1~9月份實(shí)際情況換算為全年收入的建議。但是，為了最大限度地爭(zhēng)取地方對(duì)改革的支持，朱镕基同志同意了廣東省的要求，把1993年的收入數(shù)作為基數(shù)。由此帶來(lái)了各地與中央在1993年后4個(gè)月的爭(zhēng)基數(shù)和1994年的?；鶖?shù)的“博弈”。1993年后4個(gè)月的地方財(cái)政收入急劇上漲，分別比上年同期增長(zhǎng)60%、90%、110%和150%，帶動(dòng)全年地方稅收增長(zhǎng)了50%~60%。1994年1月稅收同比增長(zhǎng)6%，2~4月增長(zhǎng)率逐月下降。為防止出現(xiàn)1994年全年稅收負(fù)增長(zhǎng)的窘境，財(cái)政部在春天緊急召開(kāi)會(huì)議研究對(duì)策。由開(kāi)始對(duì)1993年基數(shù)擠水分到采納翁禮華同志的“同心同德向前看”的思路，確定了以各省1993年“兩稅”增幅的L/3為本省1994年“兩稅”增長(zhǎng)目標(biāo)，完不成的扣減返還基數(shù)，完成的按1：0.3正常返還，超額完成的按1：0.6獎(jiǎng)勵(lì)返還。通過(guò)這一超長(zhǎng)的智慧，緩釋了1993年超?；鶖?shù)的后遺癥。事后評(píng)說(shuō)，我認(rèn)為讓基數(shù)、保改革是正確的，代價(jià)的大小是難有客觀尺度的。

在雙方的“博弈”中，首先是中央讓步，答應(yīng)了廣東提出的一切要求，求得了廣東省委和省政府對(duì)分稅制的認(rèn)可。不管采取什么辦法，有時(shí)候推讓也是一種勝利。廣東保自己的既得利益，中央保全國(guó)的大局，各得起所。親身經(jīng)歷者認(rèn)為在推行分稅制中，保既得利益是一條成功的經(jīng)驗(yàn)，今天的人聽(tīng)了以后無(wú)法理解，當(dāng)事者明，不當(dāng)事者惑。

(本文摘編自劉克崮，賈康 主編/經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社出版的《中國(guó)財(cái)稅改革三十年親歷與回顧》一書(shū)，標(biāo)題為編者擬加)