我國(guó)眼下已進(jìn)入了“十八屆三中全會(huì)時(shí)間”，國(guó)內(nèi)外都在預(yù)估全會(huì)將會(huì)釋放哪些改革與發(fā)展的信息，由于歷屆三中全會(huì)，都會(huì)出臺(tái)一些重大決策，對(duì)于這次大會(huì)，可以說(shuō)是萬(wàn)眾期待，都在期望能通過(guò)改革釋放巨大紅利，打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)升級(jí)版。
       國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心前不久發(fā)布了“383”改革方案，在能源價(jià)格領(lǐng)域，方案對(duì)石油、電力都進(jìn)行了規(guī)劃。對(duì)于成品油，方案認(rèn)為要形成成品油定價(jià)新機(jī)制、放寬非常規(guī)油氣資源的勘探開發(fā)準(zhǔn)入為突破口，推進(jìn)石油天然氣行業(yè)的改革。建立國(guó)內(nèi)與國(guó)際市場(chǎng)連通、具有重要定價(jià)影響力、以中國(guó)原油為標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品的石油現(xiàn)貨和期貨交易市場(chǎng)。放開對(duì)進(jìn)口原油、成品油、天然氣的限制。政府有關(guān)部門不再直接規(guī)定成品油價(jià)格，改為在石油價(jià)格出現(xiàn)較大幅度波動(dòng)時(shí)采取臨時(shí)性干預(yù)措施。
        對(duì)于電力，方案認(rèn)為要引入大用戶直購(gòu)電，建立實(shí)時(shí)競(jìng)爭(zhēng)發(fā)電市場(chǎng)，深化電力體制改革。實(shí)行大用戶直購(gòu)電，開展“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”，形成以雙邊合同市場(chǎng)為主、實(shí)時(shí)競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)為輔的競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)。推進(jìn)電價(jià)形成機(jī)制改革，上網(wǎng)電價(jià)由發(fā)電市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)或發(fā)電企業(yè)與大用戶雙邊合同確定；輸配電價(jià)實(shí)行政府管制，形成直接反映電網(wǎng)企業(yè)效率的獨(dú)立輸配電價(jià)；居民和中小工商業(yè)銷售電價(jià)仍實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)。
        當(dāng)前，能源領(lǐng)域改革的主方向是什么？面臨哪些問(wèn)題？石油、天然氣、電力領(lǐng)域各自應(yīng)進(jìn)行什么樣的改革？有哪些國(guó)際經(jīng)驗(yàn)可以借鑒？針對(duì)這些問(wèn)題，記者采訪了國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)、研究員石耀東。

       改革價(jià)格形成機(jī)制，完善價(jià)格監(jiān)管制度
        記者：當(dāng)前我國(guó)改革正進(jìn)入攻堅(jiān)階段，能源價(jià)格領(lǐng)域的改革因?yàn)榕c老百姓的生活息息相關(guān)一直為社會(huì)所關(guān)注。任何改革都有一條主線，當(dāng)前能源領(lǐng)域改革的主方向是什么？
        石耀東：我個(gè)人覺(jué)得，深化我國(guó)能源領(lǐng)域價(jià)格改革的主攻方向是改革價(jià)格形成機(jī)制，完善價(jià)格監(jiān)管制度，使兩者相輔相成。一方面是改革價(jià)格形成機(jī)制，要盡可能縮小政府制定和直接干預(yù)價(jià)格的范圍和程度，讓競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)供求關(guān)系成為價(jià)格決定的基礎(chǔ)性和主導(dǎo)性力量，同時(shí)要讓價(jià)格信號(hào)真實(shí)地反映資源稀缺程度和環(huán)境損害成本。另一方面是完善價(jià)格監(jiān)管制度，重點(diǎn)是完善針對(duì)壟斷環(huán)節(jié)和壟斷行為的價(jià)格監(jiān)管制度，包括完善對(duì)自然壟斷環(huán)節(jié)的價(jià)格監(jiān)管，讓具有自然壟斷屬性的管網(wǎng)輸配環(huán)節(jié)處于成本透明、公平接入和有效監(jiān)管的制度環(huán)境下；針對(duì)市場(chǎng)壟斷行為的價(jià)格監(jiān)管制度，重點(diǎn)是防止、抑制和懲戒濫用市場(chǎng)支配地位的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，要通過(guò)開放市場(chǎng)準(zhǔn)入，鼓勵(lì)新的競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入市場(chǎng)，形成公平公開和規(guī)范有序的良性競(jìng)爭(zhēng)局面。當(dāng)然，這需要監(jiān)管部門的監(jiān)管能力和水平要跟得上才行。
    
       改革的意愿和頂層設(shè)計(jì)問(wèn)題是首要問(wèn)題
       記者：我國(guó)在能源價(jià)格領(lǐng)域的改革當(dāng)前面臨哪些問(wèn)題？
        石耀東：我個(gè)人認(rèn)為主要有以下三個(gè)方面的問(wèn)題：
        首先我想是改革的意愿和頂層設(shè)計(jì)問(wèn)題。價(jià)格改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，是利益格局的大調(diào)整，沒(méi)有足夠的改革魄力和意愿是無(wú)法真正觸動(dòng)舊的利益格局、無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)的。記得產(chǎn)業(yè)部馮飛部長(zhǎng)曾經(jīng)深刻地指出過(guò)，以往能源價(jià)格改革進(jìn)展不大的一個(gè)根本原因是在指導(dǎo)思想上存在以調(diào)代改、以短期的順價(jià)和調(diào)價(jià)來(lái)緩解長(zhǎng)期供求矛盾的認(rèn)識(shí)偏差，這可以從以往歷次電煤、成品油、天然氣等價(jià)格改革上看出端倪。因此，在指導(dǎo)思想上是主動(dòng)改還是被動(dòng)調(diào)，在起點(diǎn)上就決定了改革路徑和實(shí)際效果的差異性。有了改革意愿，還需要有一個(gè)科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)問(wèn)題，頂層設(shè)計(jì)是解決改革目標(biāo)和實(shí)施路徑問(wèn)題，就是要明確價(jià)格改革朝哪走，怎么走，在很多時(shí)候價(jià)格改革無(wú)法走回頭路，比如我們很難想象已經(jīng)放開了的市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制重新回歸到政府直接定價(jià)機(jī)制上。
        其次是如何改和改什么。至于如何改革，我個(gè)人認(rèn)為可以簡(jiǎn)單歸納為三個(gè)詞，即放開、理順和完善。放開有兩層含義，一層含義是要放開不合理的價(jià)格管制，盡可能縮小政府直接定價(jià)的范圍和程度，讓市場(chǎng)供求關(guān)系發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。同時(shí)，在市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法發(fā)揮作用的領(lǐng)域，如自然壟斷和外部性問(wèn)題，政府可以進(jìn)行有效和有限的價(jià)格管制；另一層含義是放開競(jìng)爭(zhēng)，放松不合理的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，讓新的競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入市場(chǎng)，形成有效競(jìng)爭(zhēng)的良性局面。理順，就是要理順比價(jià)關(guān)系，解決上下游之間價(jià)格傳導(dǎo)不暢問(wèn)題，特別是要理順煤炭?jī)r(jià)格與電力價(jià)格、原油價(jià)格與成品油價(jià)格、工商業(yè)用電價(jià)格與居民用電價(jià)格、天然氣價(jià)格與石油價(jià)格等之間的不合理比價(jià)關(guān)系。完善，是要完善價(jià)格構(gòu)成，要讓能源開發(fā)生產(chǎn)過(guò)程中對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞未足額計(jì)入成本當(dāng)中，要能夠充分反映能源資源的稀缺性和代際公平性。
        第三是能源價(jià)格改革的保障機(jī)制。一是要健全相關(guān)法律法規(guī)，明確政府與市場(chǎng)的邊界，明確價(jià)格改革相關(guān)利益主體之間的責(zé)權(quán)利邊界，明確一般性職能管理和專業(yè)性市場(chǎng)監(jiān)管的邊界。二是建立市場(chǎng)預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，對(duì)于可能發(fā)生的市場(chǎng)價(jià)格劇烈波動(dòng)和能源供應(yīng)中斷等突發(fā)事件，要有一整套完整的預(yù)警方案和臨時(shí)干預(yù)措施。三是要建立起職能統(tǒng)一、機(jī)構(gòu)充實(shí)、監(jiān)管有力的現(xiàn)代能源監(jiān)管體制，要保障監(jiān)管機(jī)構(gòu)有充足的人力、物力和財(cái)力，切實(shí)提高能源監(jiān)管水平。

        三大能源領(lǐng)域改革要具體問(wèn)題具體分析
        記者：能源領(lǐng)域價(jià)格的改革主要是指石油、天然氣、電力價(jià)格的改革，由于三大能源各自有各自的特點(diǎn)，具體來(lái)說(shuō)，你認(rèn)為石油、天然氣、電力領(lǐng)域各自應(yīng)進(jìn)行什么樣的改革？
        石耀東：就石油領(lǐng)域價(jià)格改革而言，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，改革重點(diǎn)還是要改革石油產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，實(shí)現(xiàn)由政府定價(jià)、以調(diào)為主的舊機(jī)制，向競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)定價(jià)、以放為主的新機(jī)制轉(zhuǎn)變。政府不宜再直接規(guī)定成品油價(jià)格，改為在石油市場(chǎng)出現(xiàn)較大幅度波動(dòng)時(shí)采取臨時(shí)性干預(yù)措施。一個(gè)有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)是形成合理價(jià)格的基礎(chǔ)，因此，改革就應(yīng)該增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性，放開市場(chǎng)，引入競(jìng)爭(zhēng)，讓具備一定資質(zhì)的非傳統(tǒng)石油企業(yè)進(jìn)入進(jìn)口、批發(fā)和零售市場(chǎng)。此外，應(yīng)該考慮建立中國(guó)本土石油期貨市場(chǎng)，增加我們的國(guó)際石油產(chǎn)品定價(jià)話語(yǔ)權(quán)。
       天然氣價(jià)格改革目前已經(jīng)在廣東和廣西試點(diǎn)。下一步可以在試點(diǎn)基礎(chǔ)上進(jìn)一步總結(jié)、完善和推廣?？梢钥紤]進(jìn)一步理順天然氣價(jià)格水平、天然氣與可替代能源比價(jià)關(guān)系，適當(dāng)放寬天然氣市場(chǎng)和進(jìn)口準(zhǔn)入條件，探索天然氣管輸環(huán)節(jié)價(jià)格監(jiān)管辦法等等。
        電價(jià)改革應(yīng)該循著發(fā)售電環(huán)節(jié)充分競(jìng)爭(zhēng)和輸配環(huán)節(jié)有效監(jiān)管的思路推進(jìn)。2002年國(guó)務(wù)院5號(hào)文確定了電力體制改革的基本框架，也為電力價(jià)格改革指明了方向。但是11年過(guò)去了，改革取得的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展不大。下一階段應(yīng)該在電價(jià)改革上取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，如在發(fā)電和售電環(huán)節(jié)充分引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，同時(shí)對(duì)具有自然壟斷特點(diǎn)的輸配電網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)實(shí)施有效監(jiān)管。具體來(lái)說(shuō)，上網(wǎng)電價(jià)由發(fā)電市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)或發(fā)電企業(yè)與大用戶雙邊合同確定；輸配環(huán)節(jié)要形成直接反映電網(wǎng)企業(yè)真實(shí)成本和運(yùn)營(yíng)效率的、獨(dú)立的、受監(jiān)管的輸配電價(jià)。對(duì)于特殊群體，如低收入居民和中小工商業(yè)用戶的銷售電價(jià)可以實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)。要積極實(shí)施階梯電價(jià)和峰谷電價(jià)，引入需求側(cè)管理，合理引導(dǎo)電力消費(fèi)。對(duì)于新能源（如風(fēng)力和太陽(yáng)能）發(fā)電上網(wǎng)要實(shí)行特殊定價(jià)機(jī)制，包括優(yōu)先調(diào)度和成本分?jǐn)倷C(jī)制等。

        積極借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)
        記者：能源價(jià)格領(lǐng)域的改革有哪些國(guó)際經(jīng)驗(yàn)可以借鑒？
        石耀東：能源價(jià)格領(lǐng)域改革國(guó)際上已有很多成功經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)然也有一些深刻教訓(xùn)，如美國(guó)加州在本世紀(jì)初發(fā)生的電力危機(jī)。盡管各國(guó)情況千差萬(wàn)別，但是我覺(jué)得還是存在一些規(guī)律性東西值得我們研究和借鑒。首先，建立一個(gè)科學(xué)設(shè)計(jì)和運(yùn)轉(zhuǎn)良好的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)，是能源價(jià)格形成機(jī)制的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。價(jià)格是在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中形成的。在一個(gè)壟斷性強(qiáng)、區(qū)域分割、無(wú)有效監(jiān)管的能源市場(chǎng)上，光強(qiáng)調(diào)放開價(jià)格，就勢(shì)必導(dǎo)致壟斷價(jià)格不斷攀升。因此，我們?cè)趶?qiáng)調(diào)放開價(jià)格管控的時(shí)候，一定要建設(shè)一個(gè)多買多賣的、信息真實(shí)充分的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)，這樣的供求關(guān)系才能形成合理價(jià)格。
        第二，能源價(jià)格改革不必強(qiáng)求同步性和一致性。各國(guó)國(guó)情不同，不同能源產(chǎn)品之間自然屬性不同，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不同，改革起點(diǎn)不同，面臨困難也不同。因此，能源領(lǐng)域的價(jià)格改革不必強(qiáng)求齊頭并進(jìn)，也不必完全照搬某一個(gè)國(guó)家的模式。比如國(guó)外石油天然氣領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革起步早，石油天然氣價(jià)格改革也相應(yīng)地起步早，進(jìn)展快，也比較成熟。相反，電力改革起步晚，電價(jià)改革也落后于油價(jià)和氣價(jià)改革。即使在能源市場(chǎng)高度發(fā)達(dá)的美國(guó)，其電力市場(chǎng)化改革也遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于石油和天然氣。至今，美國(guó)還有近一半的州仍然實(shí)行垂直一體化的傳統(tǒng)運(yùn)營(yíng)模式，由各州的公用事業(yè)委員會(huì)（PUC）來(lái)制定電價(jià)。即使在已經(jīng)實(shí)行了市場(chǎng)化改革的一些州，其終端電價(jià)也沒(méi)有完全放開，居民用戶也沒(méi)有充分靈活的供電商選擇權(quán)。我想其中一個(gè)非常重要的原因是電力的自然屬性不同于石油和天然氣，它難于存儲(chǔ)，需要在全網(wǎng)范圍內(nèi)實(shí)時(shí)電力平衡。而石油天然氣則不然，它易于存儲(chǔ)，消費(fèi)的時(shí)間和空間都可以分離。
        第三，能源價(jià)格改革要有一個(gè)總體設(shè)計(jì)和制度保障。能源價(jià)格改革是一個(gè)系統(tǒng)性很強(qiáng)的改革，需要整體設(shè)計(jì)和推進(jìn)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，各國(guó)（包括歐盟在內(nèi)）推動(dòng)包括價(jià)格改革在內(nèi)的能源市場(chǎng)化改革，都事先制定了一個(gè)詳細(xì)的、操作性很強(qiáng)的總體藍(lán)圖和實(shí)施方案，明確目標(biāo)和時(shí)間表，然后進(jìn)行整體設(shè)計(jì)和系統(tǒng)推進(jìn)。歐盟能源市場(chǎng)一體化建設(shè)就是在一個(gè)設(shè)計(jì)好的統(tǒng)一指針下推進(jìn)的，而且成效明顯。此外，各國(guó)還非常重視將能源價(jià)格改革置于能源市場(chǎng)體系的總體框架下去考慮。如綜合考慮能源現(xiàn)貨市場(chǎng)和期貨市場(chǎng)、批發(fā)市場(chǎng)和零售市場(chǎng)、全國(guó)市場(chǎng)和區(qū)域市場(chǎng)、國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和國(guó)際市場(chǎng)等不同市場(chǎng)特征，分步驟、分階段地推進(jìn)價(jià)格改革。
        第四，能源價(jià)格改革需要有力和有效的保障機(jī)制。首先是有一個(gè)明確的法律法規(guī)來(lái)指導(dǎo)和規(guī)范改革進(jìn)程，如美國(guó)的《能源政策法》、英國(guó)的《電力法》，這些法律法規(guī)從法的高度明確了相關(guān)主體的權(quán)利與義務(wù)，這是推進(jìn)能源市場(chǎng)化改革和價(jià)格改革的基礎(chǔ)，無(wú)法可依就談不上改革。第二個(gè)重要機(jī)制是要有完備的信息報(bào)告和披露制度，監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法強(qiáng)制能源市場(chǎng)主體及時(shí)、全面、充分和公開地向監(jiān)管部門報(bào)告其真實(shí)信息特別是成本信息，這是實(shí)施有效價(jià)格監(jiān)管的保證。第三個(gè)重要機(jī)制是懲罰約束機(jī)制，對(duì)于價(jià)格違規(guī)者要有懲戒措施，特別是濫用市場(chǎng)支配地位、擾亂正常市場(chǎng)交易、財(cái)務(wù)造假、合同違約等不正當(dāng)價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)行為，要有針對(duì)性的懲罰措施。要防止美國(guó)安然公司事件重演。第四個(gè)機(jī)制是安全預(yù)警和防控機(jī)制，由于能源價(jià)格關(guān)乎國(guó)民經(jīng)濟(jì)和千家萬(wàn)戶，能源價(jià)格的劇烈波動(dòng)影響巨大，因此，各國(guó)政府都非常重視能源價(jià)格劇烈和異常波動(dòng)的安全預(yù)警和防控機(jī)制。如美國(guó)聯(lián)邦政府曾于2011年6月動(dòng)用了3000萬(wàn)石油儲(chǔ)備來(lái)防止油價(jià)顯著上漲。此外，各國(guó)政府還普遍重視對(duì)低收入居民提供價(jià)格補(bǔ)貼等價(jià)格保障。