當電力體制改革走過第十二個年頭，一份新的電改方案能帶來哪些改變？據(jù)了解，新電改方案已于近日上報國務院。12年前的改革打破了原國家電力公司集發(fā)、輸、配、售為一體，垂直運營、高度集中的格局，緩解了經(jīng)濟快速發(fā)展中長期存在的電力短缺問題。12年后，新電改方案提出了包括發(fā)電計劃放開、電價放開、配售電放開的“四放開、一獨立、一加強”的改革計劃，并明確了改革的核心：電網(wǎng)不再買電賣電，從中間商變身成為服務商，以國家核定的輸配電價格進行輸配電服務。

　　據(jù)悉，新一輪電改將會在售電側強化競爭機制，形成市場化的售電新機制。售電放開改革從某種意義上也會改變電網(wǎng)的盈利模式。

　　從以上信息不難看出，新電改的思路已經(jīng)不同于2002年“五號文件”中“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價上網(wǎng)”的改革目標，改變意味著什么？中國經(jīng)濟導報記者通過采訪相關專家和企業(yè)，帶讀者一起走進中國電改，從發(fā)電側、輸配側和售電側3個環(huán)節(jié)全面了解電改的方方面面，探究電改的未來走向。

　　發(fā)電側：

　　改變："五號文件"：廠網(wǎng)分開

　　新電改方案：發(fā)電計劃放開、發(fā)電商與用戶直接商定價格

　　原因：尚未形成充分的市場競爭

　　在發(fā)電側進行政企分開、廠網(wǎng)分開，這是2002年“五號文件”中被公認為走得最徹底也是最成功的一步。國家能源委員會專家委員會主任、國家能源局原局長張國寶，在此前接受中國經(jīng)濟導報記者采訪時回憶：當時對電力體制改革比較有共識的首先是政企分開，把政府的職能從原來的國家電力公司里面剝離出來，放到政府部門里面去；第二個是改革的模式，大家比較統(tǒng)一的看法就是廠網(wǎng)分開。發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)輸配業(yè)務在改革之前均屬于國家電力公司，把原來屬于國家電力公司的發(fā)電企業(yè)剝離出來，不再壟斷，不再由一家公司辦電，而是允許多家辦電，多種所有制辦電，引入競爭。

　　多家辦電在后來實際上走了兩個步驟：一個步驟是把原來國家電力公司所屬的發(fā)電企業(yè)剝離出來，但不是一家發(fā)電企業(yè)，而是組成了5家發(fā)電企業(yè)。第二是讓原來國家電力公司范圍以外的發(fā)電企業(yè)也允許參與競爭，就是多種所有制都允許參與到發(fā)電領域中來，包括外資以及中外合資、民營企業(yè)，也包括非電力部門的企業(yè)來辦電。例如香港華潤、臺灣地區(qū)的臺塑，煤炭行業(yè)的神華、同煤集團，民營的協(xié)鑫、珠江，地方投資主體的河北建投、江蘇國信等都辦了一些電廠。估計現(xiàn)在發(fā)電企業(yè)上百家都不止，而原屬于國家電力公司的五大發(fā)電公司所占發(fā)電容量的比例連一半都不到，這標志著多種所有制都參與到發(fā)電領域中來，形成了多家辦電的競爭格局。

　　但事實上廠網(wǎng)分開雖然進行得相當徹底，但并沒有達到預期的效果：為競價上網(wǎng)創(chuàng)造有利的競爭條件。中國大唐集團新能源股份有限公司的相關人士告訴中國經(jīng)濟導報記者，目前發(fā)電行業(yè)存在最突出的問題就是發(fā)電企業(yè)無序競爭，國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象嚴重。以5大發(fā)電集團為代表的發(fā)電企業(yè)把精力主要放在規(guī)模擴張上，甚至不惜為此跑馬圈地、違規(guī)建廠，導致近些年來我國電力裝機速度空前絕后。數(shù)據(jù)顯示，12年前全國電力總裝機為3.9億千瓦，去年底達到12.47億千瓦，這還不包括行政命令淘汰的7000萬千瓦小火電，相當于每3年就增長一倍，這種增速在世界電力界亦是罕見的。在這種擴張模式下，多數(shù)投資主體傾向于高負債運營，而不太重視投資回報率，導致經(jīng)濟效益相對低下。

　　以5大發(fā)電集團資產(chǎn)負債率為例，資料顯示，在成立之初5大發(fā)電集團資產(chǎn)負債率平均為60%多，到2008年以后全部超過國家國資委規(guī)定的85%的央企負債高限，下屬企業(yè)中甚至有負債率高達210%的?，F(xiàn)在，全國發(fā)電企業(yè)每年裝機容量投產(chǎn)1億千瓦，這方面投資至少在5000億元以上，但由于裝機過多、生產(chǎn)能力嚴重過剩，不少電廠建成投產(chǎn)后一直處于閑置狀態(tài)。比如，陜西渭河電廠兩臺萬千瓦火電機組建成后2年多才真正發(fā)電、吉林長山電廠一臺66萬千瓦火電機組建成后近5年都沒有真正發(fā)電。又如，東北電網(wǎng)轄區(qū)電力裝機容量遠遠超過當?shù)赜秒娦枨螅斐杉s3000億元以上投資成為沒有效益的盲目性投資。

　　“沒有形成良性、有效地競爭是發(fā)電行業(yè)現(xiàn)在最大的問題，也是電力體制改革急需要解決的問題。如果發(fā)電環(huán)節(jié)沒有有效競爭，那么現(xiàn)在即使是核定了輸配電價，實現(xiàn)了競價上網(wǎng)，對整個電價改革也是有害無利，所以這方面的改革應該先行。”華北電力大學校長助理、電價改革專家張粒子告訴中國經(jīng)濟導報記者。

　　那么，這些問題依靠新電改方案能否解決？大唐集團新能源股份有限公司的相關人士根據(jù)實際經(jīng)驗出發(fā)認為，新電改方案在發(fā)電側提出的改革方向值得一試，但還需配套機制跟上。比如相關部門應負責制定并盡早發(fā)布重大項目投資原則以及電力設計、造價、建設與環(huán)保等行業(yè)先進標準并對配套機制、管理體系，企業(yè)安全生產(chǎn)、投資回報率、資產(chǎn)收益率等進行嚴格監(jiān)管等等。

　　輸配環(huán)節(jié)：

　　改變：五號文件：輸配分開

　　新電改方案：國家核定輸配電價，電網(wǎng)從“中間商”變“服務商”原因：不再輸配分開是現(xiàn)實的選擇

　　提到輸配環(huán)節(jié)的改革，眾所周知，針對的就是電網(wǎng)。電網(wǎng)拆還是不拆，輸配分還是不分，在14年前就是爭論的焦點。

　　根據(jù)張國寶的回憶，當時有人提出電網(wǎng)也可以引入競爭，類似于把發(fā)電變成五大公司一樣，要把電網(wǎng)變成幾個公司。曾經(jīng)有過設想，按照原有的6個電管局（即東北、西北、華北、華中、華東、南方），把這6個電力大區(qū)變成6個電網(wǎng)公司。但是也有人提出，就算你把它變成了6個電網(wǎng)公司，在任何一個電網(wǎng)公司的管轄范圍內(nèi)它還是獨一家。例如東北電網(wǎng)，在東北地區(qū)內(nèi)，也不可能把南方電網(wǎng)的電送到東北去跟它競爭，所以在它的范圍內(nèi)還是自然壟斷，只是這個自然壟斷的范圍從全中國變成了某一個區(qū)域而已，所以有人認為這個改法不行，主張電網(wǎng)不能拆分，應當是全國“一張網(wǎng)”。

　　“為什么后來變成了國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)？由于當時已有從天生橋（天生橋水力發(fā)電總廠，位于貴州省興義市）向廣東送電，有了從西南部往廣東送電的雛形。在電力體制改革之前，實際上已經(jīng)開展了一系列西電東送工作，在此基礎上，已形成了云南、貴州、廣西、廣東聯(lián)網(wǎng)的雛形。所以說，后來形成的國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)是各種意見，包括高層領導意見協(xié)調(diào)統(tǒng)一的結果，也是根據(jù)當時中國電網(wǎng)的狀況作出的決定。”張國寶解釋道。

　　時過境遷，不僅電網(wǎng)的拆分已經(jīng)逐步淡出電力體制改革的方向。就連“五號文件”中力主的“輸配分開”也不再進入新電改的討論范圍。“其實將電網(wǎng)長距離輸電和城市配電分開是為了更好地厘清電網(wǎng)的輸電成本，在配電側進行更為市場化的改革。但這么多年的經(jīng)驗證明，輸電與配電都是自然壟斷環(huán)節(jié)，沒有必要一定分開。分開反而會加大成本。”中國華能集團高級經(jīng)濟師、中國社會科學院可持續(xù)發(fā)展研究中心特約研究員張安華告訴中國經(jīng)濟導報記者。

　　有學者量化分析認為，我國實行輸配分開將增加成本600~800億元，不利于電力工業(yè)效率提高，反而帶來效率損失。    張安華認為，當年“五號文件”主要是借鑒英國電力體制改革的模式，但實際上改革沒有必要非得遵循統(tǒng)一的模式，世界各國電力改革模式有多樣性。既有輸配電業(yè)務分開的，也有輸配合一國家；既有電網(wǎng)與調(diào)度合一的，也有電網(wǎng)與調(diào)度分離的。法國、日本、巴西和美國部分電力公司目前仍采取發(fā)電、輸電、配售電集中在一個集團公司的模式，而從目前我國的國情來看，輸配不分更為妥當，阻力也更小。

　　中國電力企業(yè)聯(lián)合會副秘書長歐陽昌裕也認為，基于電力體制現(xiàn)實情況考慮，輸配不應分開，因為這無助于壟斷問題的解決：“配電環(huán)節(jié)是壟斷的，輸電環(huán)節(jié)也同樣壟斷，所以從國外的經(jīng)驗來看，一個是將發(fā)電環(huán)節(jié)分開，更重要的是給用戶以選擇權，要牢牢抓住發(fā)電環(huán)節(jié)和用電環(huán)節(jié)這兩個存在競爭的環(huán)節(jié)，配電和輸電就應該是壟斷的環(huán)節(jié)。”

　　售電側：

　　改變：五號文件：競價上網(wǎng)

　　新電改方案：成立售電公司，允許民間資本進入

　　原因：競價上網(wǎng)短時間內(nèi)有難度

　　當新電改方案上報國務院的消息一發(fā)布，很多人對“競價上網(wǎng)”的字眼沒有直接出現(xiàn)在“四放開、一獨立、一加強”的改革計劃里感到非常詫異。如果不競價上網(wǎng)，那么電改有什么意義？

　　“目前發(fā)電側上網(wǎng)電價制定基本以政府定價為主結合部分雙邊交易形成的市場定價（2014年全國比例估計約2%）。未來上網(wǎng)電價或由發(fā)電企業(yè)（火電先行，水電逐步跟進）與下游用戶（從單一的電網(wǎng)擴大為大用戶、獨立配售電企業(yè)以及電網(wǎng)等多主體）通過協(xié)商或交易平臺（獨立于電網(wǎng)的第三方機構）形成，電價對于成本變動的傳導通過市場而非政府形成，同時供求關系對于價格的影響也將加大，這是新電改方案所呈現(xiàn)出來的狀態(tài)，這種狀態(tài)也是一種競價上網(wǎng)的表現(xiàn)形式，相較于完全的競價上網(wǎng)更符合實際。”張安華說。

　　根據(jù)張國寶的回憶，我國此前有過兩次競價上網(wǎng)的嘗試，但都沒有成功。在1999~2001年，受1998年亞洲金融危機的影響，我國用電需求下降，一度有過供大于求的情況。后來成為嚴重缺電省的浙江，當時也一度電力供應寬松，所以率先嘗試了競價上網(wǎng)。他們引進了國外競價上網(wǎng)的報價軟件，結合浙江省的情況進行了修改，通過計算機自動比對，擇優(yōu)調(diào)度上網(wǎng)。但亞洲金融危機的影響很快過去了，2002年起全國大部分地方又變得缺電了，浙江省尤為嚴重，競價上網(wǎng)已難繼續(xù)下去，自動消亡了。

　　2002年電力體制改革之后，新成立的電監(jiān)會把電力供應相對寬松的東北電網(wǎng)作為試點，推行競價上網(wǎng)。但實施不久，包括電網(wǎng)公司和幾大電力公司紛紛反映，認為競價上網(wǎng)時機還不成熟，條件還不具備，企業(yè)虧損，要求停止試點。

　　張國寶認為，嘗試競價上網(wǎng)的實踐，需要一定條件。電力供應相對寬松是先決條件，此外，還需要定價制度等配套改革。前幾年，電力供應一直偏緊，通脹的威脅也一直存在，煤電矛盾突出，盡快解決電力供應緊張成了主要矛盾，所以競價上網(wǎng)一直難以實施。“然而近幾年，雖然電力供應已經(jīng)不是問題。但新的矛盾又來了。出于我國治理霧霾、調(diào)整能源結構的需求，新能源如光伏、風電、核電飛速地發(fā)展，這些都需要成本，與它們相比煤炭的成本更低。所以如果把它們放在同一個平臺上競價上網(wǎng)絕對是不現(xiàn)實的。這是現(xiàn)在阻礙競價上網(wǎng)的主要矛盾。”張安華說。

　　除了提出更符合實際的交易方案之外，售電側市場化改革將允許6類企業(yè)成為新的售電主體，包括現(xiàn)有的獨立配售電企業(yè)、高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)或經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、社會資本投資、分布式能源的用戶或微網(wǎng)系統(tǒng)、公共服務行業(yè)和節(jié)能服務公司以及發(fā)電企業(yè)。分析認為此次售電側放開，將為節(jié)能服務公司、公共服務行業(yè)公司等打開一項新的業(yè)務領域。根據(jù)國家發(fā)展改革委公布的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，截至2012年底，全國從事節(jié)能服務的企業(yè)為4175家，其中節(jié)能服務公司已達3210家。一些配電設備企業(yè)或者正在為配網(wǎng)做準備的電氣公司，也有望成為新的售電公司或配電領域有力的競爭者。

　　電價小貼士：

　　電價廣義上可以分為：上網(wǎng)電價、輸配電價、銷售電價。

　　上網(wǎng)電價就是電網(wǎng)企業(yè)向發(fā)電企業(yè)購買電的價格；

　　輸配電價相當于電的運費；銷售電價就是電用戶購買電的價格；

　　即：銷售電價=上網(wǎng)電價+輸配電價+輸配電損耗+政府性基金

　　舉例：承德某公司要從唐山買一車煤（電）。

　　那么這車煤的價格=唐山煤公司的出廠價（上網(wǎng)電價）+運輸公司收取的運費（輸配電價）+路上顛簸撒出的煤渣（輸配電損耗）+政府性基金（高速路收費站收取的費用）