在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議上，習(xí)近平總書記強調(diào)，要推動能源生產(chǎn)和消費革命，還原能源商品屬性，構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系，形成主要由市場決定能源價格的機制。電力生產(chǎn)消費的完整產(chǎn)業(yè)鏈包括“發(fā)、輸、配、售”四個環(huán)節(jié)，其中輸電和配電都具有自然壟斷屬性，發(fā)電和售電環(huán)節(jié)則屬于可競爭領(lǐng)域。我國發(fā)電環(huán)節(jié)已經(jīng)建立競爭性市場，推進(jìn)售電環(huán)節(jié)放開，通過構(gòu)建多個售電主體，賦予終端用戶購電選擇權(quán)，在售電環(huán)節(jié)引入競爭，形成多家售電、用戶自主購電的市場格局，成為下一步深化電力改革的共識。

    售電側(cè)放開的國際經(jīng)驗

    總結(jié)國外售電側(cè)改革的歷程可以發(fā)現(xiàn)，各國從理論指導(dǎo)、頂層設(shè)計、立法先行、分步實施，再到改革評估和調(diào)整，基本形成了一套完整的改革方法論，保障了改革的順利實施。以英國為例，它以新自由主義經(jīng)濟(jì)理論作為改革的理論基礎(chǔ)，整體設(shè)計了以私有化、市場化為核心內(nèi)容的改革方案，通過1989年《電力法》納入法制化軌道，按照法律規(guī)定的改革內(nèi)容和進(jìn)程分階段實施，對改革重大結(jié)果進(jìn)行評估，2001年、2011年根據(jù)評估結(jié)果依法對改革進(jìn)行了調(diào)整。對于英國電力市場化改革的效果，專家學(xué)者、業(yè)界人士有著完全不同的評價，但對改革推進(jìn)的方法步驟卻是基本認(rèn)可的。去政府規(guī)制、推進(jìn)電力市場化改革的國家，普遍要求具備如下基礎(chǔ)：電力裝機有一定富余，電力供需總體平衡有余，具備市場競爭條件；有較為完善的電價體系，基本不存在交叉補貼；市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好，電力市場規(guī)則和監(jiān)管機制相對完善，強化電價、市場投機行為等監(jiān)管。這些為各國推進(jìn)售電側(cè)放開營造了良好的環(huán)境。

    中國國情決定了售電側(cè)改革的復(fù)雜性和艱巨性

    售電側(cè)放開涉及對電力銷售市場進(jìn)行重構(gòu)，是一項涉及面廣、影響主體多、工作量浩大的系統(tǒng)工程，任務(wù)非常復(fù)雜。當(dāng)前，我國推進(jìn)售電側(cè)放開，有許多關(guān)鍵問題需要解決。例如， 售電側(cè)放開模式的選擇， 獨立售電主體的構(gòu)建， 市場化價格機制的建立， 發(fā)電側(cè)競爭性市場的完善， 解決電價交叉補貼、實施普遍服務(wù)等配套政策的出臺等。這些問題涉及市場建設(shè)、行業(yè)監(jiān)管、交易機制、電價機制、法律法規(guī)、企業(yè)經(jīng)營等重大改革，由于體制、機制、政策、技術(shù)等現(xiàn)實因素的影響，很難一步到位。從國際上看，各國從改革方案設(shè)計、分階段推進(jìn)，到用戶選擇權(quán)全部放開，往往歷經(jīng)數(shù)年甚至十幾年。因此，我國推進(jìn)售電側(cè)改革，必須考慮基本國情和電力工業(yè)實際，充分認(rèn)識這項改革的復(fù)雜性、艱巨性、持久性。

    從國外改革的經(jīng)驗教訓(xùn)來看，售電側(cè)放開未必能取得滿意的改革效果。英國、德國、美國部分州、澳大利亞、新西蘭等國家和地區(qū)在售電側(cè)放開以后，電價在改革初期由于競爭出現(xiàn)下降，但從更長時期來看，電價不但沒有降低，反而出現(xiàn)較快上漲。2013年，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家研究指出，美國得州自2002年1月開展售電側(cè)競爭，不僅未能實現(xiàn)引入競爭、提升效率、降低電價等預(yù)期目標(biāo)，反而形成了多家售電商通過價格合謀共同攫取高額利潤的現(xiàn)象，導(dǎo)致競爭地區(qū)的購銷電價差比其他地區(qū)更高，被人們寄予厚望的“競爭促效率”并無有力的經(jīng)驗證據(jù)支撐。

    電價事關(guān)國計民生的基礎(chǔ)方面，改革前后電價高低升降是對改革成效的一個重要評價標(biāo)準(zhǔn)，對參與改革的各利益相關(guān)方都有著切身的影響。我國長期實行政府定價機制，發(fā)電側(cè)的上網(wǎng)電價和售電側(cè)的銷售電價都由政府價格主管部門決定，電價形成機制比較復(fù)雜。例如，我國電價的交叉補貼問題就比較嚴(yán)重。一是工商業(yè)用戶長期補貼居民用電。二是城市用戶補貼農(nóng)村用戶。城鄉(xiāng)同價后，城市多負(fù)擔(dān)成本、農(nóng)村少負(fù)擔(dān)成本，形成交叉補貼。三是同類用戶之間存在交叉補貼。如同類用戶不同電壓等級之間存在交叉補貼，工商業(yè)內(nèi)部也按用戶承受力進(jìn)行分類定價。售電側(cè)放開后，高價工商業(yè)用戶參與直接交易，電網(wǎng)企業(yè)原有的購銷模式發(fā)生改變，如果沒有機制約束或通過其他方式回收，將造成電價交叉補貼沒有回收來源的問題。面對高額的電價交叉補貼缺口，若國家價格主管部門提高享受交叉補貼的電力用戶的銷售電價，將面臨用戶承受能力不足問題，引起社會弱勢群體不滿；若爭取國家和地方給予財政補貼，又因金額巨大，面臨難以操作的問題。在電力改革方案還沒有出臺前，國家首先在深圳進(jìn)行輸配電價改革的試點，足以說明電價改革在整個電力市場化改革中的地位作用以及復(fù)雜程度。

    在售電側(cè)放開后，存在電價上漲的風(fēng)險。這種風(fēng)險主要來自電力管理成本、協(xié)調(diào)成本的增加，來自獨立售電企業(yè)的贏利需求等因素。同時，我國市場基礎(chǔ)相對較弱，信用機制不健全，監(jiān)管體制不完善，法規(guī)建設(shè)滯后于改革實踐，市場化改革還處在探索和逐步深化階段，競爭性的市場結(jié)構(gòu)形成需要相當(dāng)長的探索時間。發(fā)電及電網(wǎng)企業(yè)、用戶自行承擔(dān)和規(guī)避市場風(fēng)險的能力弱，能否達(dá)到預(yù)期的降低電價、改善服務(wù)、提高效率的理想目標(biāo)，有待觀察。

    立足我國實際，穩(wěn)妥有序推進(jìn)售電側(cè)放開

    推進(jìn)售電側(cè)放開，需要在“放開兩頭、監(jiān)管中間”（“兩頭”是指發(fā)電側(cè)和售電側(cè)，“中間”是指輸、配電自然壟斷環(huán)節(jié)）的總體框架下，納入全國統(tǒng)一電力市場體系建設(shè)進(jìn)程，統(tǒng)籌考慮、穩(wěn)步推進(jìn)。

    一是加強頂層設(shè)計，立法先行。國家主管部門組織制定售電側(cè)放開改革方案，系統(tǒng)解決改革面臨的售電業(yè)務(wù)界定、售電主體培育、價格和市場等配套機制建設(shè)等關(guān)鍵問題，提出符合我國國情的改革頂層設(shè)計。同時，修訂電力法、監(jiān)管條例等相關(guān)法規(guī)，進(jìn)一步明確各級政府、發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)、售電企業(yè)和電力用戶各類市場主體的責(zé)任義務(wù)，為售電側(cè)放開提供堅強的法律基礎(chǔ)，做到售電側(cè)放開有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，于法有據(jù)、依法有序地推進(jìn)售電側(cè)改革。

    二是完善市場監(jiān)管，保證市場公平開放。電力監(jiān)管部門對電力市場參與各方實施嚴(yán)格監(jiān)管，重點對電網(wǎng)公平、無歧視放開準(zhǔn)入情況、交易組織方式、調(diào)度交易執(zhí)行情況、信息披露、可再生能源發(fā)電等方面進(jìn)行監(jiān)管；從市場準(zhǔn)入、交易秩序等方面加強對發(fā)電、售電等各類市場主體的監(jiān)管。以維護(hù)電力市場秩序，確保參與各方的合法權(quán)益和社會公共利益，保障電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行。

    三是構(gòu)建公平開放、統(tǒng)一的電力交易平臺，有序開展競爭。這方面，國家電網(wǎng)公司作為電網(wǎng)企業(yè)做了許多探索工作，一個統(tǒng)一的電力市場技術(shù)支撐平臺已上線，試運行狀況良好。為了避免技術(shù)平臺重復(fù)投資建設(shè)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不同和無序競爭問題，未來售電側(cè)改革應(yīng)充分利用已有技術(shù)平臺，通過推進(jìn)全國統(tǒng)一電力市場交易平臺建設(shè)和深化應(yīng)用，加強對現(xiàn)有技術(shù)平臺公平開放度的監(jiān)管，促進(jìn)市場競爭有序開展，提高資源的優(yōu)化配置效率，降低改革成本，提高實效性。

    四是妥善解決交叉補貼問題，與電力市場建設(shè)同步推進(jìn)。電價交叉補貼事關(guān)廣大人民群眾的切身利益，也是決定電力改革成敗的重要因素。因此，需要將妥善解決電價交叉補貼問題作為電力改革方案的重要組成部分，與電力市場建設(shè)同步推進(jìn)，逐步取消不同電壓等級、不同用戶類別銷售電價之間的交叉補貼。售電側(cè)改革初期，可由電網(wǎng)企業(yè)向價格主管部門申報現(xiàn)有各類用戶交叉補貼數(shù)額，通過輸配電價回收。未來可探索實施通過征收電價交叉補貼加價、設(shè)立電力普遍服務(wù)基金等方式，解決交叉補貼問題。

    五是統(tǒng)籌制定相關(guān)配套政策機制，促進(jìn)能源市場清潔健康發(fā)展。建設(shè)全國統(tǒng)一的電力市場，有利于增強電力系統(tǒng)消納清潔能源能力，實現(xiàn)清潔能源高效開發(fā)和利用。同時，統(tǒng)籌推進(jìn)排污權(quán)交易市場、碳市場、節(jié)能量交易及可再生能源配額交易等市場建設(shè)，同步推進(jìn)煤炭、天然氣等相關(guān)市場發(fā)展，與電力市場建設(shè)形成合力，促進(jìn)我國統(tǒng)一市場體系發(fā)展，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

    （本文系國家社科基金重點項目“中高速增長階段收入分配調(diào)整與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級研究”（14AZD019）階段性成果）

    （作者單位：中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院；中國人民大學(xué)漢青經(jīng)濟(jì)與金融高級研究院）