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電改從“一刀切”到增量試點 什么是恰當(dāng)?shù)姆椒ㄕ摚?/h1>
2016-12-14 12:08:33 能源評論 　 點擊量： 評論 (0)
2015年3月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》（以下簡稱9號文）發(fā)布。11月底，《關(guān)于推進輸配電價改革的實施意見》等6大電力體制改革配套文件千呼萬喚始出來。從5號文（2002年電力體制改
2015年3月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》（以下簡稱9號文）發(fā)布。11月底，《關(guān)于推進輸配電價改革的實施意見》等6大電力體制改革配套文件千呼萬喚始出來。
 
從5號文（2002年電力體制改革中提方案）到9號文及相關(guān)配套文件，電力體制改革方向確實出現(xiàn)較大轉(zhuǎn)變，放棄以輸配分離為代表的結(jié)構(gòu)分拆路線帶來了更多的改革選項。輸配電價改革開始打破電網(wǎng)企業(yè)原有的營利模式；電力市場建設(shè)開始關(guān)注市場模式的選擇和市場體系的構(gòu)建；交易機構(gòu)則探索市場化交易的組織形式；計劃電量制度開始破冰；售電側(cè)改革開始深入。凡此種種，都體現(xiàn)出隨著時期的不同，電力體制改革方法論在發(fā)生變化。但是，無論選擇何種方式，20年來電力體制改革的推進，對于電力企業(yè)的生產(chǎn)率的提升具有重要意義。
 
從“一刀切”到增量試點
 
改革，從來是人類歷史上面臨的大問題。這兩個看似簡單的字卻事關(guān)行業(yè)的脫胎換骨與國家的浴火重生，這條路上從來是大智慧者行大智慧事，稍有不慎就會落個改革者身死名滅與社會動蕩不安的結(jié)局。而改革的邏輯，無非兩種，一是“一刀切”的方式，通過行政手段徹底改變現(xiàn)狀；二是通過增量試點的方式，進行漸進式改革，逐步實現(xiàn)改革的目的。
 
電力行業(yè)是基礎(chǔ)性行業(yè)，對國民經(jīng)濟增長具有重要的支撐作用，但長期以來，我國電力行業(yè)一直處于國家行政壟斷經(jīng)營的狀態(tài)，造成行業(yè)效率低下。自上世紀(jì)90年代末期至今20年，我國電力行業(yè)經(jīng)歷了前所未有的改革，主要初衷是打破行業(yè)壟斷，實現(xiàn)市場化經(jīng)營。而從改革的方法論上，也經(jīng)歷了從“一刀切”到“增量試點”的變化。其中，2002年出臺的5號文，就是以“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)”為主要內(nèi)容，將原國家電力公司的發(fā)電資產(chǎn)重組為五大發(fā)電公司，供電資產(chǎn)分別組建成國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司。而2015年出臺的9號文則明確了電力體制改革的基本思路和方向，設(shè)計了“三放開、一獨立、三加強”的改革路徑，確立了28項重點任務(wù)，對全面深化電力體制改革做出了總體部署，強調(diào)立足整體謀劃，著眼關(guān)聯(lián)耦合，強調(diào)統(tǒng)籌推進，注重分類指導(dǎo)。以電力市場建設(shè)為例，按照《關(guān)于電力市場建設(shè)的實施意見》（以下簡稱《意見》），將選擇具備條件的地區(qū)開展電力市場建設(shè)試點，用2～3年的時間建成包括中長期和現(xiàn)貨交易的電力批發(fā)市場，并在此基礎(chǔ)上，視情況豐富交易品種、擴大市場試點范圍。而對于非試點地區(qū)，則按照《意見》開展市場化交易。試點地區(qū)可根據(jù)本地實際情況，另行制定有序放開發(fā)用電計劃的路徑；零售市場則按照《意見》開展市場化交易。
 
就電力體制改革看，各方達成共識的是市場化的改革方向，可什么是市場化改革？如何進行市場化改革？所謂的市場化改革如何與中國的實際相結(jié)合？以眼下最熱的售電側(cè)放開為例，目前來看，最積極的莫過于發(fā)電企業(yè)，而這類企業(yè)之所以愿意進入，并非因其有競爭的動力，而在于其能夠?qū)崿F(xiàn)發(fā)售一體化，從而既可以提高發(fā)電效率，又能固化市場份額。但是，發(fā)售的一體化在帶來局部的、個別市場主體的收益時，卻未必能夠提升系統(tǒng)的資源配置效率和社會福利。實際上，目前普遍所理解的售電側(cè)放開更像是一種簡單的利益再調(diào)整。原來由電網(wǎng)企業(yè)壟斷的終端用戶放開一些，大家誰有能力誰上，看似公平，卻不過是轉(zhuǎn)換了原有收益—成本的負擔(dān)格局的轉(zhuǎn)換，這種得益格局的再調(diào)整從整個電力市場的效率和社會福利角度而言，恐怕難說是積極的改進。
 
由此可見，電力體制改革必須重視方法論，從實際出發(fā)解決問題，決不能像社會上的輿論，采取對電網(wǎng)公司“一拆了之”的“短平快”改革傾向，可當(dāng)人們真的依循該思路分拆后，卻發(fā)現(xiàn)壟斷的魅影依舊揮之不去。
 
電改促進企業(yè)生產(chǎn)率提升
 
縱觀我國電改20年，值得肯定的一點是在“打破壟斷、引入競爭”的宗旨下，我國電力企業(yè)的生產(chǎn)率得到了提升。一方面，電力體制改革縮小了電網(wǎng)企業(yè)生產(chǎn)率的區(qū)域化差異，對于促進我國電網(wǎng)整體生產(chǎn)率提升具有一定的作用。盡管全國多個省區(qū)電力生產(chǎn)率均有顯著增長，但區(qū)域間差距仍然存在，主要體現(xiàn)在無論是電網(wǎng)企業(yè)生產(chǎn)率的水平值還是增長率，東部均具有絕對領(lǐng)先優(yōu)勢，中西部電網(wǎng)企業(yè)生產(chǎn)率與東部地區(qū)都有較大差距。而隨著電力體制改革的推進，中西部地區(qū)電網(wǎng)企業(yè)生產(chǎn)率得到大幅提升，主要表現(xiàn)為，合理增設(shè)中西部電力設(shè)備，降低電網(wǎng)企業(yè)管理成本；增進與東部的電力技術(shù)交流合作，促進并發(fā)揮技術(shù)外溢效應(yīng)；向中西部輸送經(jīng)驗豐富的技術(shù)人才以發(fā)揮更實質(zhì)性的“幫扶”作用。
 
另一方面，全面深化電力體制改革，促使全國多個省區(qū)的電力生產(chǎn)率普遍性提升。未來進一步提升電網(wǎng)企業(yè)生產(chǎn)率，要在9號文的指導(dǎo)思想下，做到以下兩點：一是堅持市場化改革方向，允許不同所有制企業(yè)進入。允許非國有經(jīng)濟進入，有利于建立一個多種所有制并存的競爭性電力市場，且倒逼電力國企實行改革。二是在零售側(cè)引入競爭因素，減少售電中介，做到直接到戶，改善對居民的售電“到戶服務(wù)”（抄表到戶、核算到戶、收費到戶、服務(wù)到戶），讓居民使用較低電價、享受較好電力服務(wù)。
 
（作者系中國社會科學(xué)院數(shù)量經(jīng)濟與技術(shù)經(jīng)濟研究所副研究員）
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