中長(zhǎng)期能源規(guī)劃管道投資

從時(shí)間縱軸上看，NS2管道背后是歐洲天然氣市場(chǎng)以及能源轉(zhuǎn)型中期格局存在的一連串不確定性。

2016年歐洲天然氣總需求為498bcm，大約三分之一從俄羅斯進(jìn)口，歐盟自產(chǎn)和挪威進(jìn)口的天然氣達(dá)到總需求的一半。根據(jù)歐洲天然氣網(wǎng)聯(lián)盟ENTSO-G頒布的2018十年戈網(wǎng)規(guī)劃預(yù)測(cè)，接下來(lái)20年歐盟自產(chǎn)天然氣和挪威產(chǎn)天然氣將面臨大幅度減產(chǎn)，這部分天然氣缺口將從其他地區(qū)進(jìn)口天然氣補(bǔ)足。

從更廣意義上的多能互補(bǔ)角度，歐洲為探索能源轉(zhuǎn)型的路徑做了一系列2050長(zhǎng)期路線研究。例如Roadmap2050、2050電力高速公路，以及每?jī)赡旮乱淮蔚臍W洲范圍跨國(guó)十年電網(wǎng)氣網(wǎng)規(guī)劃等。通過(guò)這些長(zhǎng)期規(guī)劃項(xiàng)目，政策制定者對(duì)2040和2050的幾種可能路徑及實(shí)現(xiàn)過(guò)程有了一定理解。反而對(duì)近在眼前，亟需鎖定一種可行性并開(kāi)始著手立法的中期能源路徑，因?yàn)楦靼啄茉唇Y(jié)構(gòu)現(xiàn)實(shí)情況和豐張存在差異，目前很難達(dá)成一致。

在大規(guī)模儲(chǔ)能技術(shù)成熟之前，風(fēng)電太陽(yáng)能的使用需要可靠的備用能源來(lái)調(diào)節(jié)。德國(guó)能源轉(zhuǎn)型當(dāng)前采取的主要措施是退核和新能源大規(guī)模并網(wǎng)，為平衡新能源而加重了對(duì)煤電的依賴。這套組合拳讓德國(guó)能源轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)尷尬局面：

電費(fèi)節(jié)節(jié)上漲，而巨額補(bǔ)貼新能源發(fā)電后二氧化碳排放總量不降反升。而德國(guó)和歐洲政策制定者一直未能就下一步能源轉(zhuǎn)型最重要的問(wèn)題達(dá)成共識(shí)：接下來(lái)的電力甚至交通轉(zhuǎn)型是繼續(xù)新能原加煤的組合還是依靠新能源加天然氣的組合。由于歐洲境內(nèi)自產(chǎn)天然氣大幅減產(chǎn)和挪威天然氣減產(chǎn)的前景，天然氣需求增大可能帶來(lái)的能源安全隱患也使中期政策制定更為困難，因此歐盟層面一直沒(méi)有給出政策信號(hào)來(lái)確定天然氣為能源轉(zhuǎn)型過(guò)渡期的主要配套能源。此外，中長(zhǎng)期的天然氣輸送路線是從北往南靠進(jìn)口LNG和NS線路組合，還是從東往西繼續(xù)依賴管道氣，也懸而未決。第一個(gè)問(wèn)題指向天然氣總需求量的不確定，第二個(gè)問(wèn)題指向管道鋪設(shè)需求和位置的不確定。

東西歐之間的跨國(guó)管道容量瓶頸，側(cè)面反映出歐洲跨國(guó)天然氣網(wǎng)投資協(xié)調(diào)機(jī)制的不足和監(jiān)管權(quán)力分配問(wèn)題。由于監(jiān)管氣網(wǎng)投資政策制定和費(fèi)率決定權(quán)在成員國(guó)手上，各自為政的情況意味著新建跨國(guó)氣網(wǎng)需要協(xié)調(diào)不同國(guó)家的監(jiān)管制度，投資者面臨更大的挑戰(zhàn)。另一方面，修建跨國(guó)氣網(wǎng)可能使管道不直接經(jīng)過(guò)的第三國(guó)受益，國(guó)家間如何分配跨國(guó)管道項(xiàng)目的成本受益爭(zhēng)議較大。ACER作為歐洲層面的監(jiān)管聯(lián)盟，在跨國(guó)網(wǎng)絡(luò)投資規(guī)劃中僅起到咨詢作用，促進(jìn)跨國(guó)網(wǎng)絡(luò)投資的作用有限。

法律爭(zhēng)議

NS2管道在歐盟法律層面最大的爭(zhēng)論在于第三能源法案是否適用于這條管道。第三能源法案下《天然氣法令》對(duì)跨國(guó)氣網(wǎng)管道的定義為歐盟成員國(guó)之間的輸氣管道，而NS2連接俄羅斯和德國(guó)，經(jīng)過(guò)德國(guó)和丹麥的領(lǐng)海以及芬蘭、瑞典、德國(guó)和丹麥的海上專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。法律專家對(duì)歐盟法律是否適用于連接第三國(guó)到歐盟境肉的海上天然氣管道有不同闡釋。芬蘭法學(xué)教授Kim Talus指出連接第三國(guó)到歐盟境內(nèi)的海上天然氣管道不符合《天然氣法令》跨國(guó)氣網(wǎng)定義，而唯一詳細(xì)定義了第三國(guó)輸氣管道并提到歐盟入口點(diǎn)的阻塞管理法規(guī)不適用于天然氣系統(tǒng)下游管道以外的部分，并且阻塞管理立法討論時(shí)沒(méi)有考慮海上氣網(wǎng)管道。而Atlantic Council研究員Alain Riley則指出歐盟能源法律應(yīng)該對(duì)海上陸上跨國(guó)管道一視同仁。

在第三能源法案規(guī)定下，跨國(guó)管道項(xiàng)目需要滿足三個(gè)重要條件：(1)管道持有公司實(shí)施垂直產(chǎn)權(quán)拆分;(2)提供第三方準(zhǔn)入權(quán);(3)接受受管制的氣網(wǎng)使用價(jià)格。NS2作為第三國(guó)與歐盟成員國(guó)連接的輸氣管道，爭(zhēng)議性大的主要是前兩點(diǎn)。Gazprom是俄羅斯政府控股超過(guò)百分之五十的垂直壟斷公司，涉及天然氣開(kāi)采、生產(chǎn)、運(yùn)輸和銷售，而且俄羅斯政府給Gazprom頒發(fā)了壟斷出口牌照。如果氣網(wǎng)第三方準(zhǔn)入和產(chǎn)權(quán)拆分適用于歐盟與第三國(guó)連接的跨國(guó)管道，則意味著上游產(chǎn)氣國(guó)需要按照歐洲第三能源法案對(duì)出口管道產(chǎn)權(quán)和運(yùn)營(yíng)改革，這將涉及到整個(gè)國(guó)家天然氣系統(tǒng)的變革。Talus曾質(zhì)疑天然氣下游國(guó)家的監(jiān)管原則是否當(dāng)推廣到上游國(guó)家，而且監(jiān)督歐盟法律在第三國(guó)的有效落實(shí)將非常困難。Gazprom理論上還可通過(guò)申請(qǐng)NS2為商業(yè)性輸氣管道來(lái)規(guī)避監(jiān)管性投資的三個(gè)條件，然而申請(qǐng)過(guò)程需要證明NS2項(xiàng)目能夠增強(qiáng)歐洲天然氣市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。由于俄羅斯管道天然氣長(zhǎng)期合同的性質(zhì)，將很難通過(guò)商業(yè)性輸氣的審批。

《天然氣法令》第11條款規(guī)定了新管道項(xiàng)目關(guān)于能源安全的審批流程。根據(jù)這一條款，成員國(guó)保留決定能源安全的權(quán)力而歐盟委員會(huì)僅起到咨詢作用。投資目的國(guó)家首先需要評(píng)定未垂直拆分的第三國(guó)能源公司投資是否威脅本國(guó)和歐洲能源安全，然后給出允許投資的批文或者否決投資提議。投資目的國(guó)需要將評(píng)估信息和最終決定遞交歐盟委員會(huì)，歐盟委員會(huì)將給出不具備法律效力的指導(dǎo)性意見(jiàn)?？偟膩?lái)看，在第11條款規(guī)定下，能源安全的最終決定權(quán)在管道連接的成員國(guó)手里。然而，管道連接的成員國(guó)能否正確評(píng)估項(xiàng)目對(duì)整個(gè)歐洲能源安全的影響，能否充分考慮項(xiàng)目涉及的其他國(guó)家能源安全，受到學(xué)術(shù)界質(zhì)疑。從Gazprom的角度，比起歐盟委員會(huì)，與管道直聯(lián)的德國(guó)和管道經(jīng)過(guò)海域的幾個(gè)成員國(guó)監(jiān)管部門環(huán)境部門打交道是簡(jiǎn)易得多的選擇。

NS2關(guān)于德國(guó)天然氣供應(yīng)安全的爭(zhēng)議之一在于是否多樣化了天然氣來(lái)源。反對(duì)者認(rèn)為管道建成后，歐盟將更加依賴俄羅斯進(jìn)口依賴。而NS2游說(shuō)者提出新管道將連接俄羅斯境內(nèi)不同氣源地點(diǎn)，從物理角度使得歐盟天然氣供應(yīng)更加安全。近日德國(guó)政府官員表示他們內(nèi)部研究表明NS2項(xiàng)目不會(huì)使德國(guó)更依賴俄羅斯天然氣。

歐盟委員會(huì)在其法律部門得出歐盟第三能源方案不適用于NS2的結(jié)論后，于2017年提出修改《天然氣法令》的立法提案。修改內(nèi)容包括進(jìn)口歐盟的管道將不能由天然氣生產(chǎn)供應(yīng)商所有，而且管道容量將按非歧視過(guò)網(wǎng)費(fèi)開(kāi)放給第三方。2018年3月，在中東歐議員爭(zhēng)取下，法案修改得到歐洲議會(huì)支持。歐盟能否通過(guò)法律改動(dòng)逆轉(zhuǎn)NS2項(xiàng)目進(jìn)程，不久的未來(lái)將見(jiàn)分曉。可以預(yù)見(jiàn)的是，通過(guò)歐盟法律修改阻止獲得成員國(guó)審批已經(jīng)在建或已建成項(xiàng)目，引發(fā)的爭(zhēng)議將遠(yuǎn)超過(guò)阻止一個(gè)處在規(guī)劃階段的新項(xiàng)目。此番法律修改雖然針對(duì)NS2，但對(duì)將來(lái)投資建設(shè)或現(xiàn)有的連接第三國(guó)的海上天然氣管道均有影響。同時(shí)，為了增強(qiáng)統(tǒng)一能源市場(chǎng)國(guó)家間團(tuán)結(jié)性，降低第三國(guó)用天然氣要挾成員國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)，歐盟已立法通過(guò)新的《能源安全法案》。新法案規(guī)定：在緊急狀況下，一旦出現(xiàn)成員國(guó)供氣不足的情況，同一地區(qū)的鄰國(guó)將共同采取應(yīng)對(duì)措施。特別足針對(duì)弱勢(shì)消費(fèi)者群體，地區(qū)合作將共同保障為最容易受天然氣危機(jī)影響的消費(fèi)者供氣。

NS2作為跨洲際能源項(xiàng)目，背后的法律框架是折射時(shí)代的一面鏡子。歐盟成員國(guó)能源安全的投資審核權(quán)落在國(guó)家或者歐盟層面，緊急狀況運(yùn)營(yíng)是國(guó)家各自為營(yíng)還是地區(qū)間合作，能源市場(chǎng)融合程度決定于政治意愿。NS2是早已國(guó)際化的管道天然氣供應(yīng)鏈上新增的一條管道，與其對(duì)應(yīng)卻是國(guó)際能源法律框架作用有限的尷尬。上世紀(jì)90年代初，歐盟領(lǐng)頭建立了能源法律體系《能源憲章條約》(EnergyCharter Treaty，ECT)，用于向前蘇聯(lián)地區(qū)輸出歐盟統(tǒng)一能源市場(chǎng)法律和治理體系。當(dāng)時(shí)俄羅斯急需先進(jìn)國(guó)際法吸引國(guó)外能源投資，以臨時(shí)性身份加入了ECT。隨著ECT的發(fā)展壯大，主要?dú)庠磭?guó)均視ECT傾向于保護(hù)消費(fèi)者國(guó)家。俄羅斯于2009年正式拒絕批準(zhǔn)ECT，終止了條約在俄羅斯的臨時(shí)實(shí)施。而幾個(gè)主要?dú)庠磭?guó)家自身無(wú)力構(gòu)建一個(gè)替代性國(guó)際法律框架，長(zhǎng)期來(lái)看對(duì)其海外能源資產(chǎn)的投資安全也有負(fù)面影響。