如何實現(xiàn)管資本

陳清泰

中國改革40年了，國有企業(yè)也改了40年，但是到現(xiàn)在沒有到位。在紀(jì)念中國改革40年之際，我們從現(xiàn)代企業(yè)理論和中國國企改革實踐兩個方面進(jìn)行深度的研究是有重要意義的。黨的十八屆三中全會關(guān)于國有企業(yè)改革，我認(rèn)為有三個方面值得特別注意：

一是管資本為主。

二是劃拔部分國有資本充實社保基金。

三是發(fā)展混合所有制。

在這三者之中，管資本的改革是處于基礎(chǔ)地位的。下面我分為11個小題目講一講我的觀點，也和大家一起討論。

從管企業(yè)轉(zhuǎn)向管資本

國有企業(yè)改革的基本命題和當(dāng)前的重點。1993年黨的十四大確立了中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)。在此之后,國有經(jīng)濟(jì)收革的基本命題是什么?那就是公有制 、國有經(jīng)濟(jì)與市場經(jīng)濟(jì)能不能結(jié)合,怎么結(jié)合,也就是在保持較大份額國有經(jīng)濟(jì)的情況下,能不能實現(xiàn)政資分開,政企分開、所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離,構(gòu)造出千萬個各自獨(dú)立的市場主體,保障市場配置資源的高效率。為了解決這樣一個歷史性的難題,我們梳理一下黨和國家一些重要文件的話,可以看出有三個要點:第一,建立現(xiàn)代企業(yè)制度;第二,調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)和功能;第三,建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的國有資產(chǎn)管理體制。三大要點相互關(guān)聯(lián)但進(jìn)展公美不齊,國有資產(chǎn)體制收革由于非常敏感,實際上被擱置了,今夫在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域?qū)嵨镄螒B(tài)的國有企業(yè)仍然是國有經(jīng)濟(jì)的主要實現(xiàn)形式從中央到地方各級政府作為市場的監(jiān)管者, 同時分別管理和控制者一個龐大的國有企業(yè)樣,成了經(jīng)濟(jì)體制諸多矛盾的一個焦點。

當(dāng)前國有企業(yè)改革的主導(dǎo)方面應(yīng)當(dāng)及時由針對國有企業(yè)的自身轉(zhuǎn)問在國家層面推進(jìn)國有資產(chǎn)的資本化。國企政革由管企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣苜Y本,這是十八屆三中全會決定關(guān)于國有企業(yè)改革理論重要突破,是當(dāng)前深化改革的一個突破口

國有資產(chǎn)資本化足化解諸多矛盾的一個方面。

管資本就是改革經(jīng)營性國有資產(chǎn)的實現(xiàn)形式，由實物形態(tài)的國有企業(yè)轉(zhuǎn)向價值形態(tài)的國有企業(yè)，可以用財務(wù)語言清晰界定，有良好流動性，可以進(jìn)入市場運(yùn)作的國有資本。國有資產(chǎn)資本化可以實現(xiàn)三個目標(biāo)：

第一，國有企業(yè)進(jìn)行整體公司制改制，國家從擁有企業(yè)轉(zhuǎn)向擁有資本，也就是股權(quán)，并委托專業(yè)投資運(yùn)營機(jī)構(gòu)持有和運(yùn)作。這就隔離了政府和實體經(jīng)濟(jì)企業(yè)的直接產(chǎn)權(quán)關(guān)系，從體制上為政資分開、政企分開、建立現(xiàn)代企業(yè)制度奠定了基礎(chǔ)。有股東沒有婆婆對于現(xiàn)在的企業(yè)來說是又一次解放。

第二，國有資產(chǎn)資本化、證券化之后，國有投資機(jī)構(gòu)所有權(quán)與企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)分離，這就解脫了國有資產(chǎn)與特定企業(yè)的捆綁關(guān)系。企業(yè)自主決策做大做強(qiáng)，國有資本追求投資收益有進(jìn)有退。由此可以構(gòu)成相互關(guān)聯(lián)但不受約束的兩個自由度。因此資本化是對國有資產(chǎn)的流動性和效率的解放。

第三，政府在管資本不管企業(yè)的體制下，它可以占到超脫地位，正確處理和市場的關(guān)系，這對政府也是一次解放。資本化的重要意義在于它將從根本上理順長期困擾我們政府市場和企業(yè)的關(guān)系。化解體制轉(zhuǎn)軌中的諸多矛盾。國有資本的預(yù)期效能主要是通過市場，而不是行政的力量來實現(xiàn)。這就使國有資本具有親市場性，從而保障我國在保持較大份額國有經(jīng)濟(jì)的情況下，使市場在資源配置中起決定性作用。

這三個解放的實質(zhì)是生產(chǎn)力的再解放。

兩類國有資產(chǎn)的管理形式

兩類國有資產(chǎn)的管理形式。經(jīng)過多年改革探索，經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理有了多種形式，大致可以分為兩類。一類是全國社?；?，信達(dá)、華融等資產(chǎn)管理公司，以及中投、匯金控股等控股公司。這類機(jī)構(gòu)的共同特點：第一，經(jīng)注冊的金融持股機(jī)構(gòu)。管理對象是資本化和證券化的國有資產(chǎn)，它受到強(qiáng)財務(wù)約束。第二，它們與投資和持股的公司是股權(quán)關(guān)系而不再是行政關(guān)系。第三，持股機(jī)構(gòu)它們是市場的參與者，資本和股權(quán)可以在市場中運(yùn)作，這是一類。

另一類是國資委的國有資產(chǎn)管理形式。它也有幾個特點：一是以實物形態(tài)的國有企業(yè)為對象，管人、管事、管資產(chǎn)，管理著一個企業(yè)群，企業(yè)和政府保持著捆綁關(guān)系。二是從法律和財務(wù)意義上，國有產(chǎn)權(quán)的委托代理關(guān)系并沒有建立，政府對國有企業(yè)行政強(qiáng)干預(yù)，財務(wù)軟約束。三是國有產(chǎn)權(quán)基本上不具有流動性，有進(jìn)有退的調(diào)整和功能轉(zhuǎn)換很難實質(zhì)性展開，資本運(yùn)作是低效率的。這類管理形式在諸多方面與市場經(jīng)濟(jì)很難相容，是當(dāng)前改革的重點。

國有經(jīng)濟(jì)的功能轉(zhuǎn)換。漸進(jìn)式改革給我們留下了一筆巨大的國有資本，是保障我國經(jīng)濟(jì)體制平穩(wěn)轉(zhuǎn)型的一種寶貴資源?；谥袊奶攸c，國有資本有兩大功能：一是政策性功能。也就是作為政府實行特殊公共目標(biāo)的一種資源。二是收益性功能，獲取財務(wù)回報用于公共服務(wù)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度比較低，政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)增長的階段，國家更加看中的是它的政策性功能。把它作為政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的工具，配置資源的抓手，推動經(jīng)濟(jì)增長的拳頭。但是這種發(fā)展階段已經(jīng)過去，國有資本的政策性功能與市場配置資源存在沖突，必須與時俱進(jìn)地進(jìn)行改革和調(diào)整。

當(dāng)前，在國家有需要、非公經(jīng)濟(jì)不愿意進(jìn)入或者不準(zhǔn)進(jìn)入的那些領(lǐng)域，也包括一些天然壟斷行業(yè)，涉及國家安全的某些重要公共服務(wù)領(lǐng)域，以國有資本投資實現(xiàn)政府特定的公共目標(biāo)，這種功能可能在一段時間還不可少。但是在市場起決定作用的情況下，政策性功能應(yīng)該限定在某些市場失靈的領(lǐng)域，并經(jīng)過充分論證和法定程序列出負(fù)面清單。隨著形勢發(fā)展逐步減少要避免隨意性不可泛化。

另外一方面，曾經(jīng)很多重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域已經(jīng)成了競爭領(lǐng)域，而制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的瓶頸，關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的很多方面也已經(jīng)發(fā)生變化。比如社會保障、基本公共服務(wù)均等化和某些社會產(chǎn)品短缺已經(jīng)上升為主要矛盾。相應(yīng)的，國有經(jīng)濟(jì)作為工具和抓手的功能應(yīng)該大幅度向收益型功能轉(zhuǎn)化。以投資收益作為公眾財政的補(bǔ)充來源，彌補(bǔ)體制轉(zhuǎn)軌中積累的必須由財政支付的歷史欠賬和民生需求。

一方面補(bǔ)充社會保障資金的不足，保住社會底線。另一方面補(bǔ)充社會公益性資金，減少社會不公，促進(jìn)區(qū)域性協(xié)調(diào)發(fā)展，一次保證轉(zhuǎn)軌平穩(wěn)進(jìn)行，并使全民所有回歸到全民分享。

重視發(fā)揮社會保障基金的作用。直到90年代中后期，在國有企業(yè)成本中未曾計提養(yǎng)老金，這部分資金留在企業(yè)，用于再發(fā)展，國有企業(yè)凈資產(chǎn)中有國家投入和積累的部分，也有職工養(yǎng)老金投入和增值的部分。劃撥部分國有資本償還國家對老職工的社會欠賬，是一件擬議已久、沒有實現(xiàn)的大事。

在向轉(zhuǎn)資本轉(zhuǎn)型，如數(shù)在國有凈資產(chǎn)中劃入社?；?，帶來多方面的好處：償還社?；鸬臍v史欠賬，可以保持社會保障體系的可持續(xù)性，解除老職工的后顧之憂，這是我國應(yīng)對人幾老齡化的重要舉措;有助千克服我國資本市場投資者以散戶為主的缺陷，將大大增強(qiáng)機(jī)構(gòu)投資者的資本實力;黨的十五大曾提出努力尋找能夠極大促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的公有制實現(xiàn)形式，社?；鹗且环N良好的公有制實現(xiàn)形式，是受到強(qiáng)約束的財務(wù)投資者，

它將有力推進(jìn)國有資產(chǎn)管理體制的改蕈和公司治理結(jié)構(gòu)的改善。

改革國有資產(chǎn)管理體制

建立國有資產(chǎn)管理體制的幾個問題。轉(zhuǎn)向“管資本”就必須政革既有國有資產(chǎn)管理休制，使之適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求。建立以財務(wù)約束為主線，有效的國有資本委托代理體制。有以下幾點可以考慮：國有資本委托代理體制可以設(shè)立為相關(guān)聯(lián)但是管理不同的管理、監(jiān)督、運(yùn)營三個層級，并嚴(yán)格區(qū)分。

在制度安排上要做到兩點，第一做到政資分開，政企分開，第二做到所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，所有權(quán)到位但不越位不錯位。

第一層級中，分散在多部門的國有資本公共管理職能，應(yīng)該歸集到政府，目的是確保從全局出發(fā)來制定國家所有權(quán)政策，并避免各個部門繼續(xù)把國有企業(yè)作為行使職能的工具和抓手。

第二層是國有資本的監(jiān)管部門，就是以國家直接出資沒立的國有資本投資公司、運(yùn)營公司，作為它的管理對象。也就是說它是管資本，管的是那些國有資本的投資機(jī)構(gòu)和運(yùn)營機(jī)構(gòu)，代表國家行使出資人的權(quán)能。

第三層是國有資本投資運(yùn)營機(jī)構(gòu)。這個機(jī)構(gòu)可以分為兩類，但是都應(yīng)該保持資本的基本屬性。一類就是收益性的投資運(yùn)營公司，這是國有資本的主體占絕大部分，它應(yīng)該去行政化、去工具化，聚焦投資回報。另外一類屬于政策性投資運(yùn)營公司，應(yīng)當(dāng)局限于市場失靈的領(lǐng)域，實現(xiàn)某些政策目標(biāo)。但是在實現(xiàn)政策目標(biāo)的同時，它必須受到強(qiáng)財務(wù)約束，保障投資的效率。兩類投資運(yùn)營機(jī)構(gòu)分沒有目的，盡量避免因?qū)崿F(xiàn)目標(biāo)相互沖突而造成資本的低效率。

國家所有權(quán)機(jī)構(gòu)受政府委托，每年就國有資本的運(yùn)營狀況和經(jīng)營預(yù)算向人民代表人會報告并接受審議和監(jiān)督。

改革國有資產(chǎn)的監(jiān)管方式。國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)國有資本出資人的職能，管人、管事、管資產(chǎn)的行政化管理，轉(zhuǎn)向履行法人，履行出資人職能。其中有幾個要點：一是明確界定監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管對象，也就是國有資本投資公司和運(yùn)營公司。以及國有認(rèn)定的需要直接管理的少數(shù)特殊企業(yè)。二是清晰界定監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)和履職方式。監(jiān)管機(jī)構(gòu)代表國家所有者，對國有資本獨(dú)資的投資運(yùn)營公司履行出資人職能，在公司法和相關(guān)法律基礎(chǔ)上建立監(jiān)管權(quán)利清單、責(zé)任清單和監(jiān)管程序。不干預(yù)投資運(yùn)營機(jī)構(gòu)和監(jiān)管企業(yè)的經(jīng)營權(quán)。不穿越被監(jiān)管的投資運(yùn)營公司干預(yù)旗下的那些公司事務(wù)，也不再承擔(dān)公共管理的漏斗職能。三是將分散在黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位管理的企業(yè)的國有資本納入經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。因為現(xiàn)在據(jù)統(tǒng)計，在政府部門直接管理的企業(yè)，大概至少有5000家以上。應(yīng)該集中統(tǒng)一監(jiān)管。四是每年向政府報告國有資本經(jīng)營狀況，與財政部門合作編制國有資本經(jīng)營預(yù)算，報政府批準(zhǔn)，接受政府的審議和監(jiān)督。