厘清投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的屬性和運(yùn)作機(jī)制

投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的屬性和運(yùn)作機(jī)制。投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)是政府和市場(chǎng)之間的界面，政企分開(kāi)，政資分開(kāi)，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，主要通過(guò)投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的隔離和銜接實(shí)現(xiàn)。國(guó)有資本的功能轉(zhuǎn)換和效率提升主要是通過(guò)投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的有效運(yùn)營(yíng)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。因此，理清它的屬性和運(yùn)作機(jī)制至關(guān)重要。第一，投資運(yùn)營(yíng)公司是國(guó)有資本注冊(cè)的獨(dú)資金融性公司。按照公司法建立公司治理機(jī)構(gòu)，董事、董事長(zhǎng)可以由國(guó)家所有權(quán)機(jī)構(gòu)委派和管理。公司要保持必要的獨(dú)立件，專業(yè)投資經(jīng)理人在市場(chǎng)中選聘，實(shí)行市場(chǎng)化的薪酬激勵(lì)。第二，它沒(méi)有行政權(quán)，沒(méi)有行政監(jiān)督權(quán)，它不承擔(dān)政府對(duì)其下屬企業(yè)的市場(chǎng)監(jiān)管和行政管理等權(quán)能。出資人機(jī)構(gòu)主要通過(guò)批準(zhǔn)公司章程，委托合同和召開(kāi)股東會(huì)議等正常的方式來(lái)體現(xiàn)自己的意志，盡量避免通過(guò)下達(dá)紅頭文件進(jìn)行干預(yù)。第三，以獲取最高回報(bào)，保證資本效率和安全為主要責(zé)任，不刻意追求對(duì)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的控制。對(duì)個(gè)別國(guó)家認(rèn)為需要控制的，可以與其他國(guó)有投資機(jī)構(gòu)共同持有，規(guī)避一股獨(dú)大的弊端和風(fēng)險(xiǎn)。第四，投資運(yùn)營(yíng)活動(dòng)可以由本機(jī)構(gòu)進(jìn)行，也可以委托有良好誠(chéng)信記錄和業(yè)績(jī)的基金進(jìn)行，收益性投資運(yùn)營(yíng)公司績(jī)效評(píng)價(jià)，是基于對(duì)投資組合價(jià)值的變化，而不是看單個(gè)投資項(xiàng)目的盈虧，是基于長(zhǎng)期價(jià)值，而不是易受市場(chǎng)波動(dòng)的那些短期業(yè)績(jī)。第五，每年向出資人機(jī)構(gòu)股東要報(bào)告工作，投資分紅收益按照章程上交財(cái)政，接受第三方審計(jì)評(píng)估。第六，政策性功能的投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，根據(jù)需要可以有適當(dāng)?shù)膮^(qū)別。

發(fā)展混合所有制要實(shí)現(xiàn)四個(gè)目標(biāo)

發(fā)展混合所有制。十八屆三中全會(huì)把發(fā)展混合所有制提到突出重要的位置。一個(gè)重要原因是決定為國(guó)有企業(yè)改革所設(shè)定的很多目標(biāo)，要通過(guò)發(fā)展混合所有制來(lái)實(shí)現(xiàn)。發(fā)展混合所有制，我想應(yīng)該實(shí)現(xiàn)四個(gè)目標(biāo)：第一，混合所有制是從管理企業(yè)轉(zhuǎn)向管資本的一條重要途徑。在股權(quán)結(jié)構(gòu)你中有我、我中有你，而且股權(quán)比例可以動(dòng)態(tài)變化的情況下，再加上國(guó)有投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的隔離，政府再直接干預(yù)實(shí)體企業(yè)，它的依據(jù)已經(jīng)消失。從管企業(yè)轉(zhuǎn)向管資本順理成章。第二，促進(jìn)消除所有制鴻溝，建立公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。對(duì)混合所有制企業(yè)繼續(xù)再嚴(yán)格界定國(guó)有和民營(yíng)已經(jīng)失去了意義，政府應(yīng)該弱化直至取消按企業(yè)所有制成分區(qū)別對(duì)待的政策，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)各類企業(yè)權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等和規(guī)則平等。第三，提高全社會(huì)資本的流動(dòng)性和效率。各類資本的交叉持股將打破資本跨所有制和跨區(qū)域流動(dòng)的壁壘，改變資本按所有制和區(qū)域被板塊化的狀況，增強(qiáng)資本流動(dòng)性。行政性壟斷企業(yè)可以通過(guò)引進(jìn)新的投資者重組業(yè)務(wù)板塊放開(kāi)市場(chǎng)，從整體上提高資源配置效率。第四，促進(jìn)改善公司治理，發(fā)展混合所有制必須是融資需求和轉(zhuǎn)制需求并重，注意形成良好的股權(quán)結(jié)構(gòu)。在多元股東和利益相關(guān)者制衡能力增強(qiáng)的情況下，維護(hù)各自權(quán)益，主要通過(guò)股東會(huì)、董事會(huì)來(lái)實(shí)現(xiàn)，為建立有效公司治理，完善現(xiàn)代企業(yè)制度創(chuàng)造了條件。

現(xiàn)在很多國(guó)有企業(yè)通過(guò)股市已經(jīng)成為了混企，但新投資者的進(jìn)入未能使企業(yè)實(shí)質(zhì)性按照公司法加以規(guī)范。大股東所有權(quán)，侵犯公司經(jīng)營(yíng)權(quán)，政府機(jī)構(gòu)干預(yù)公司實(shí)物已經(jīng)成為常態(tài)，人們所期望的混合所有制，不是停留在股權(quán)結(jié)構(gòu)的混合，而是在公司法基礎(chǔ)上建立新的企業(yè)制度，是在所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的情況下，實(shí)現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化。由于一些體制性、機(jī)制性原因未能消除，在現(xiàn)代的混合所有制企業(yè)中，所有權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)不分，政企不分現(xiàn)象仍然帶有普遍性。

目前作為控股股東的集團(tuán)公司，大都是未經(jīng)改制的國(guó)有企業(yè)，尚難成為聚焦投資收益行為規(guī)范的股東。比如集團(tuán)公司有多元目標(biāo)，包括與財(cái)務(wù)回報(bào)相沖突的資產(chǎn)擴(kuò)張，解決存續(xù)問(wèn)題，安排干部和人員，承擔(dān)辦社會(huì)職責(zé)，完成考核目標(biāo)等這些任務(wù)，實(shí)現(xiàn)這些多元目標(biāo)的資產(chǎn)，主要資源已經(jīng)進(jìn)入了上市公司，因此這個(gè)控股股東總有一種利用絕對(duì)控制地位，保持廣泛負(fù)責(zé)的關(guān)聯(lián)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)多元目標(biāo)的傾向，包括派遣高管，重要人員交叉任職，重大事項(xiàng)由自己實(shí)質(zhì)性決策，保持多層次、數(shù)額很大的關(guān)連交易，激勵(lì)機(jī)制比照母公司等問(wèn)題。

另外，集團(tuán)公司業(yè)務(wù)重組上市之后，它自身基本上已經(jīng)成了殼公司。國(guó)資部門管人、管事、管資產(chǎn)要落地，它就得把集團(tuán)公司重要子公司參照國(guó)有企業(yè)管理。比如顯性和隱性賦予上市公司行政級(jí)別，把三重一大的管理延伸到混企，重大決策通過(guò)非正常渠道完成，以規(guī)模導(dǎo)向的指標(biāo)進(jìn)行考核，直接管理高管薪酬，各種審批、檢查、報(bào)表、會(huì)議幾乎都等同于國(guó)有企業(yè)，如此等等，政企不分的問(wèn)題，在新形勢(shì)下繼續(xù)延續(xù)和加強(qiáng)。

我想認(rèn)真貫徹中央的國(guó)有企業(yè)改革指導(dǎo)意見(jiàn)，有望在這兩個(gè)方面都有所改進(jìn)。隨著頂層國(guó)有企業(yè)的整體改制，國(guó)有資本投資公司、社會(huì)基金將成為混合所有制企業(yè)的國(guó)有股持股機(jī)構(gòu)，這是非常重要的，但是有一個(gè)過(guò)程。國(guó)資部門轉(zhuǎn)向管資本，意味著它的監(jiān)管對(duì)象是國(guó)有資本公司，跟實(shí)體企業(yè)不再發(fā)生關(guān)系，我們希望這項(xiàng)改革能夠見(jiàn)到效果。

兩種做法，兩種結(jié)果

管資本為主的兩種理解，兩種做法，兩種結(jié)果。管資本為主的改革是一件新事物，在實(shí)踐中有一些含糊的概念要澄清，在一些文件中，甚至在一些重要文件中把管資本和管企業(yè)的概念，管理方法混雜在一起，監(jiān)管機(jī)構(gòu)除了管企業(yè)還要管資本，使企業(yè)不知所措。實(shí)際上目前對(duì)管資本為主有兩種理解：一種理解認(rèn)為管資本是指國(guó)家所有權(quán)機(jī)構(gòu)直接監(jiān)管的對(duì)象由企業(yè)變?yōu)橘Y本。而實(shí)現(xiàn)這個(gè)轉(zhuǎn)變的前提是頂層國(guó)有企業(yè)需要進(jìn)行整體改制，使其中國(guó)有凈資產(chǎn)成為國(guó)有股權(quán)，也就是轉(zhuǎn)換成為價(jià)值形態(tài)的資本，否則監(jiān)管機(jī)構(gòu)就沒(méi)有資本這個(gè)對(duì)象可供監(jiān)管。資本化之后出資人機(jī)構(gòu)監(jiān)管的對(duì)象是國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，與實(shí)體經(jīng)濟(jì)不再有直接產(chǎn)權(quán)關(guān)系，也無(wú)權(quán)穿越投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)干預(yù)其投資的公司，政企分開(kāi)順理成章。

另外，管資本為主是在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有資產(chǎn)應(yīng)逐步資本化、證券化，使它富有流動(dòng)性，解脫與特定企業(yè)的捆綁關(guān)系，企業(yè)自主決策做大做強(qiáng)，國(guó)有資本追求投資收購(gòu)有進(jìn)有退，由此構(gòu)成相關(guān)但不受約束的兩個(gè)自由度。頂層國(guó)有企業(yè)整體公司制改制需要一個(gè)過(guò)程，這期間監(jiān)管部門仍需管企業(yè)。但是主要精力應(yīng)該轉(zhuǎn)向做好兩件事：一是推進(jìn)頂層國(guó)有企業(yè)進(jìn)行改制，深入研究管資本的體制框架、實(shí)施方案以及政策措施。對(duì)管資本為主還有另外的一種理解，那就是它們不太理會(huì)頂層國(guó)有企業(yè)的整體改制，以及監(jiān)管對(duì)象向資本的轉(zhuǎn)變。認(rèn)為管資本為主就是在繼續(xù)強(qiáng)化對(duì)未經(jīng)轉(zhuǎn)制企業(yè)，管人、管事、管資產(chǎn)的同時(shí)，還要把監(jiān)管擴(kuò)展到這些企業(yè)可以運(yùn)作的資本。包括重點(diǎn)管好這些企業(yè)的國(guó)有資本布局等等。這種理解的要點(diǎn)是監(jiān)管機(jī)構(gòu)管理企業(yè)的體制不變，范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，帶來(lái)的結(jié)果是長(zhǎng)期困擾我們的這些體制性問(wèn)題無(wú)法解決，將繼續(xù)在一管就死、一放就亂中兜圈子。管資本為主是中央的重要決策，是解決長(zhǎng)期困擾我們諸多體制性矛盾的一把鑰匙，但是兩種理解，兩種做法會(huì)產(chǎn)生截然不同的效果。

科學(xué)界定國(guó)有企業(yè)，把握企業(yè)轉(zhuǎn)制的方向。目前兩種企業(yè)制度并存，按照企業(yè)法的國(guó)有企業(yè)和按照公司法的混合所有制企業(yè)。但是絕不是兩種企業(yè)制度并重，現(xiàn)代企業(yè)制度是國(guó)有企業(yè)改革方向。企業(yè)法規(guī)范了國(guó)有企業(yè)應(yīng)該逐步向公司制度轉(zhuǎn)型，具備條件時(shí)，要加速轉(zhuǎn)型。因?yàn)榕c管資本對(duì)接不是傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)，而是混合所有制的公司，政府文件和媒體報(bào)道籠統(tǒng)把市場(chǎng)主體稱作企業(yè)，把與國(guó)有資產(chǎn)直接間接有關(guān)的統(tǒng)稱為國(guó)有企業(yè)，造成了概念上混淆，監(jiān)管部門需要不斷出臺(tái)改進(jìn)和加強(qiáng)管理企業(yè)的規(guī)定。如果把國(guó)有企業(yè)的規(guī)定，要求國(guó)有投資的公司，或穿越國(guó)有企業(yè)要求投資控股的公司都照章執(zhí)行，這就把現(xiàn)代企業(yè)制度拉回到了國(guó)有企業(yè)。使兩種企業(yè)制度各自清晰的屬性變得模糊。國(guó)企轉(zhuǎn)制的關(guān)鍵是“轉(zhuǎn)”，就是由企業(yè)法調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)向公司法規(guī)范，這個(gè)過(guò)程當(dāng)中清晰界定兩種企業(yè)制度十分重要。為此強(qiáng)化國(guó)有資本所有權(quán)管理的同時(shí)，對(duì)市場(chǎng)主體分類和稱謂應(yīng)及時(shí)由所有制轉(zhuǎn)向遵循企業(yè)制度。

(本文根據(jù)原國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心黨組書記、副主任陳清泰于5月12日在中國(guó)人民大學(xué)國(guó)發(fā)院主辦的國(guó)企改革論壇上的發(fā)言整理，未經(jīng)作者審閱，標(biāo)題為編輯梳理添加)