改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)電力工業(yè)取得了舉世矚目的偉大成就。許多學(xué)者從不同角度總結(jié)了我國(guó)電力工業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，有些經(jīng)驗(yàn)客觀地揭示了具有中國(guó)特色的電力工業(yè)發(fā)展規(guī)律，為今后電力工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展指出了方向。在借鑒和總結(jié)這些經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為我國(guó)電力工業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)必須放在中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)的大背景下去認(rèn)識(shí)和概括，從某種意義上講，改革開(kāi)放40年來(lái)我國(guó)電力工業(yè)發(fā)展的歷史就是逐步探討和進(jìn)行國(guó)有自然壟斷行業(yè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)的歷史，目前中國(guó)電力工業(yè)取得的成就從深層次看是電力工業(yè)市場(chǎng)化改革的結(jié)果。

（來(lái)源：中國(guó)電力企業(yè)管理 ID:zgdlqygl 作者：葉澤）

40年電力工業(yè)市場(chǎng)體系建設(shè)歷程

電力工業(yè)整體上是典型的自然壟斷行業(yè)，自然壟斷行業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系下主要以政府管制的形式體現(xiàn)。政府管制與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)雖然都強(qiáng)調(diào)政府的作用，但是在方式上有根本的區(qū)別。政府管制強(qiáng)調(diào)規(guī)則的作用，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)個(gè)人決策價(jià)值;政府管制的精神是法制經(jīng)濟(jì)，而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的實(shí)質(zhì)是人治經(jīng)濟(jì)，因此，政府管制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系下政府對(duì)自然壟斷行業(yè)或企業(yè)管理的特殊形式，而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)則屬于完全不同的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度。20世紀(jì)80年代以來(lái)，國(guó)外對(duì)電力工業(yè)進(jìn)行縱向分離重組，把發(fā)電和售電環(huán)節(jié)納入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的范圍，而將輸電和配電保留在自然壟斷領(lǐng)域，維持傳統(tǒng)的政府管制形式。

目前許多文獻(xiàn)把改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)電力工業(yè)發(fā)展分為三個(gè)階段，即集資辦電階段，政企分開(kāi)階段和市場(chǎng)化改革階段。表面上看，我國(guó)電力工業(yè)只是在第三個(gè)階段才開(kāi)始市場(chǎng)化改革。其實(shí)，如果正確理解自然壟斷行業(yè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的特殊性，以上三個(gè)階段其實(shí)都是市場(chǎng)體系建設(shè)或市場(chǎng)化改革階段，只是內(nèi)容上有所不同。

運(yùn)用市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制動(dòng)員資金解決電力供應(yīng)短缺階段(1978～1987年)

1978年改革開(kāi)放初期，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的深入進(jìn)行，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)高速發(fā)展的態(tài)勢(shì)，產(chǎn)生了強(qiáng)勁的電力需求，并造成了持續(xù)而嚴(yán)重的電力短缺。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，當(dāng)時(shí)的解決辦法無(wú)非是增加中央政府電力建設(shè)投入。但是，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)時(shí)間停滯之后，各行各業(yè)都對(duì)資金有強(qiáng)烈需求，而且當(dāng)時(shí)開(kāi)放程度不高，引入國(guó)外資金相對(duì)有限。進(jìn)一步分析，電力工業(yè)資金密集，資金缺口非常大。因此，中央政府實(shí)際上不可能獨(dú)立和集中解決資金投入問(wèn)題。在這種情況下，1985年國(guó)家出臺(tái)《關(guān)于鼓勵(lì)集資辦電和實(shí)行多種電價(jià)的暫行規(guī)定》，提出了集資辦電政策，期望地方政府、個(gè)人和國(guó)(境)外企業(yè)投資建設(shè)電廠。表面上看，集資辦電僅僅只是投融資政策的變化，還有市場(chǎng)主體的開(kāi)放，實(shí)際上，如果市場(chǎng)主體不能獲得利益，僅僅有開(kāi)放的政策還是不能吸引資金，真正起作用的政策是與集資辦電配套的還本付息電價(jià)政策。當(dāng)時(shí)國(guó)家對(duì)還本付息電價(jià)政策并沒(méi)有規(guī)定統(tǒng)一的還本付息年限，各省在集資辦電過(guò)程中，根據(jù)電力短缺程度不同，對(duì)還本付息年限實(shí)際上就是電價(jià)做了非常大的差異化選擇，有些電廠的還本付息年限是5年，這樣，還本付息電價(jià)水平較高，有些電廠的還本付息年限按10年計(jì)算，這樣，還本付息電價(jià)水平相對(duì)較低。與此同時(shí)，中央投資電廠的還本付息電價(jià)年限至少按20年計(jì)算。這樣，形成了當(dāng)時(shí)一個(gè)特有的電價(jià)現(xiàn)象，即電價(jià)水平高低與電廠的所有制有關(guān)，電廠私有化程度越高，電價(jià)水平也越高。筆者曾經(jīng)做過(guò)統(tǒng)計(jì)，1999年全國(guó)平均上網(wǎng)電價(jià)174.03元/ 千千瓦時(shí)，按經(jīng)濟(jì)類型把電廠分為國(guó)有、集體、聯(lián)營(yíng)、股份制、中外合資、中外合作、與港澳臺(tái)合資、與港澳臺(tái)合作、外資9種形式，相應(yīng)形式電廠的平均上網(wǎng)電價(jià)分別為159.68、203.45、249.88、232.80、309.70、246.08、307.26、304.55、665.28元/ 千千瓦時(shí)，最高電價(jià)是最低電價(jià)的4.16倍，也就是說(shuō)，當(dāng)時(shí)的資金動(dòng)員本質(zhì)上是通過(guò)高電價(jià)實(shí)現(xiàn)的。當(dāng)商品供不應(yīng)求或短缺時(shí)，價(jià)格上漲，這是市場(chǎng)規(guī)律。按照這個(gè)思路理解，“集資辦電”運(yùn)用了最基本的市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制，只不過(guò)當(dāng)時(shí)不敢明確提出來(lái)。因此，電力工業(yè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)從改革開(kāi)放初期的集資辦電時(shí)期就已經(jīng)開(kāi)始，并且已經(jīng)形成了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并存的“雙軌制”。

市場(chǎng)主體塑造階段(1988～2014年)

以“集資辦電”形式體現(xiàn)的電力市場(chǎng)改革取得了明顯的成效，同時(shí)也堅(jiān)定了政府在電力工業(yè)中建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的決心和信心。政府決定擴(kuò)大市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的范圍，目標(biāo)是在整個(gè)電力工業(yè)中建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系。在這個(gè)背景下，政府首先開(kāi)始了政企分開(kāi)改革，塑造市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和政府管制的市場(chǎng)主體，然后實(shí)施“廠網(wǎng)分開(kāi)”等，為發(fā)電企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)奠定基礎(chǔ)。

政企分開(kāi)改革的時(shí)間集中在1988～2001年。1988年華東等五大區(qū)域聯(lián)合電力公司成立，由能源部直接管理;同時(shí)在各省成立了省電力公司，由能源部和省政府管理。1991年五大區(qū)域聯(lián)合電力公司改組為五大區(qū)域電力集團(tuán)，負(fù)責(zé)各區(qū)域電力的生產(chǎn)、建設(shè)與經(jīng)營(yíng)。1993年國(guó)務(wù)院撤消能源部，重組電力工業(yè)部。1997年成立國(guó)家電力公司，與電力工業(yè)部同時(shí)運(yùn)行，電力工業(yè)從形式上實(shí)現(xiàn)了政企分開(kāi)。1998年電力工業(yè)部被撤銷，國(guó)家電力公司承接了電力工業(yè)部所管的全部資產(chǎn)，作為國(guó)務(wù)院出資的企業(yè)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，電力工業(yè)正式從中央層面實(shí)現(xiàn)了政企分開(kāi)。1998年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于深化電力工業(yè)體制改革有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》，開(kāi)始各省電力工業(yè)政企分開(kāi)改革試點(diǎn)工作;2001年全國(guó)大部分省份完成了電力工業(yè)政企分開(kāi)改革，電力企業(yè)基本具備了接受政府管制的主體條件。

考慮到2002年國(guó)家正式啟動(dòng)電力體制改革后至2014年時(shí)期，電力市場(chǎng)改革除廠網(wǎng)分開(kāi)外并沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，筆者把這個(gè)時(shí)期也納入市場(chǎng)主體塑造階段。2002年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)關(guān)于電力體制改革的5號(hào)文件，按照確定“廠網(wǎng)分開(kāi)、主輔分離、輸配分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的原則，將原國(guó)家電力公司一分為十一，成立國(guó)家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)兩家電網(wǎng)公司和華能、大唐、國(guó)電、華電、中電投五家發(fā)電集團(tuán)和四家輔業(yè)集團(tuán)公司，為發(fā)電側(cè)市場(chǎng)塑造了市場(chǎng)主體。

市場(chǎng)化改革階段(2015年至今)

在總結(jié)2002年以來(lái)電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)改革長(zhǎng)期停滯不前教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，2015年中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)新的關(guān)于深化電力體制改革的九號(hào)文件，核心內(nèi)容可概括為“三放開(kāi)、一獨(dú)立、三強(qiáng)化”，即有序放開(kāi)輸配以外的競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)電價(jià)，有序向社會(huì)資本放開(kāi)配售電業(yè)務(wù)，有序放開(kāi)公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計(jì)劃;推進(jìn)交易機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立，規(guī)范運(yùn)行;繼續(xù)深化對(duì)區(qū)域電網(wǎng)建設(shè)和適合我國(guó)國(guó)情的輸配體制研究;進(jìn)一步強(qiáng)化政府監(jiān)管，進(jìn)一步強(qiáng)化電力統(tǒng)籌規(guī)劃，進(jìn)一步強(qiáng)化電力安全高效運(yùn)行和可靠供應(yīng)。同時(shí)，在電力市場(chǎng)改革方式上作了重大調(diào)整，即中央政府出政策，省級(jí)地方政府組織實(shí)施。許多省份結(jié)合電力供求情況，大力推進(jìn)以售電市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為核心的電力市場(chǎng)改革，電力市場(chǎng)交易品種多樣化，交易機(jī)制結(jié)合我國(guó)電價(jià)政策實(shí)際呈現(xiàn)明顯的中國(guó)特色，市場(chǎng)交易范圍和主體數(shù)量擴(kuò)大化，尤其是市場(chǎng)交易規(guī)模大幅度增加，2017年約占全國(guó)交易電量的26%。電力市場(chǎng)交易促進(jìn)了風(fēng)電、光電等新能源的消納，降低了電價(jià)，市場(chǎng)機(jī)制在優(yōu)化配置資源中的決定性作用日益體現(xiàn)。

電力工業(yè)市場(chǎng)體系建設(shè)的偉大成就

從市場(chǎng)體系建設(shè)和改革的角度看，我國(guó)電力工業(yè)發(fā)展的成就主要有以下三個(gè)方面。

初步形成了協(xié)調(diào)運(yùn)行的計(jì)劃(管制)+市場(chǎng)的“雙軌制”。電力工業(yè)具有公用性、資金密集、網(wǎng)絡(luò)化生產(chǎn)、產(chǎn)供銷同時(shí)等技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征，這些特征決定了在電力工業(yè)中完全采用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制會(huì)出現(xiàn)失敗，完全采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制又會(huì)出現(xiàn)效率損失。事實(shí)上，由于這方面的原因，國(guó)外電力工業(yè)體制不僅經(jīng)常發(fā)生變化，而且在不同國(guó)家甚至相同國(guó)家不同地區(qū)也表現(xiàn)出很大的差異性。改革開(kāi)放前，我國(guó)電力工業(yè)完全采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)，國(guó)家充分認(rèn)識(shí)到電力工業(yè)的特殊性，對(duì)電力工業(yè)采取了逐步引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的改革，形成了目前具有中國(guó)特色的以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與管制經(jīng)濟(jì)體制為主，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為輔的“雙軌制”經(jīng)濟(jì)體制。在具體運(yùn)行方面，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與管制經(jīng)濟(jì)主要瞄準(zhǔn)電力工業(yè)的公用性和基礎(chǔ)性目標(biāo)，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)側(cè)重于資源配置目標(biāo)和效率目標(biāo)。實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，兩種體制有矛盾和適應(yīng)的過(guò)程，比如可再生能源的消納，從無(wú)條件的全額消納到規(guī)定利用小時(shí)內(nèi)的全額消納和剩余部分的市場(chǎng)消納，充分說(shuō)明了兩種體制協(xié)調(diào)運(yùn)行的形成過(guò)程及有效性。從目前我國(guó)電力工業(yè)的適用性、安全性和經(jīng)濟(jì)性分析，目前我國(guó)電力工業(yè)的“雙軌制”是中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的有機(jī)組成部分。

運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化了電力供應(yīng)保障機(jī)制和電源結(jié)構(gòu)。電力供應(yīng)保障機(jī)制體現(xiàn)在兩個(gè)方面，既不能供不應(yīng)求，因?yàn)槿彪姄p失太大;也不能供過(guò)于求，因?yàn)橘Y金密集導(dǎo)致過(guò)剩的生產(chǎn)能力損失也很大。國(guó)外電力工業(yè)以私人投資為主，政府總是擔(dān)心出現(xiàn)短缺，市場(chǎng)機(jī)制設(shè)計(jì)首先關(guān)注激勵(lì)容量投資，如設(shè)計(jì)容量市場(chǎng)等。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)電力工業(yè)在運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制方面主要取得了三項(xiàng)成就：

第一，在改革開(kāi)放初期運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制迅速解決了電力供應(yīng)短缺問(wèn)題，比中央政府投資電廠高4倍的電價(jià)吸引了各種資本進(jìn)入，短期內(nèi)不僅迅速解決了短缺問(wèn)題，甚至還出現(xiàn)了脆弱性的過(guò)剩，以至中央政府不得不規(guī)定三年內(nèi)不再批準(zhǔn)新的常規(guī)火電項(xiàng)目。

第二，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制改善了電源結(jié)構(gòu)。改革開(kāi)放以來(lái)，由于電力需求不足等因素，我國(guó)電源主要以常規(guī)火電為主，雖然有優(yōu)先發(fā)展水電的政策，但是由于投資大、工期長(zhǎng)等原因，水電開(kāi)發(fā)相對(duì)于資源儲(chǔ)備而言，優(yōu)先地位并沒(méi)有落實(shí)。20世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家開(kāi)始關(guān)注能源生產(chǎn)革命，出臺(tái)了可再生能源補(bǔ)貼政策，實(shí)際上也是運(yùn)用價(jià)格機(jī)制引導(dǎo)可再生能源開(kāi)發(fā)，使我國(guó)可再生能源裝機(jī)容量和發(fā)電量迅速增加，2000年，我國(guó)風(fēng)電裝機(jī)僅有30多萬(wàn)千瓦，2010年突破4000萬(wàn)千瓦，超越美國(guó)成為世界第一風(fēng)電大國(guó)。

第三，運(yùn)用市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制控制電力生產(chǎn)能力。2015年新電力體制改革以來(lái)，國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度相對(duì)降低和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致電力需求增長(zhǎng)速度降低，我國(guó)電力生產(chǎn)能力開(kāi)始出現(xiàn)新的過(guò)剩。在這種情況下，國(guó)家沒(méi)有出臺(tái)2001年時(shí)的項(xiàng)目審批管制政策，而是充分利用電力市場(chǎng)改革機(jī)會(huì)，總體上以降低電價(jià)的方式傳遞減少投資的信號(hào)，各省電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的市場(chǎng)主體直接以降價(jià)報(bào)價(jià)等，相比于集資辦電時(shí)期通過(guò)提高電價(jià)吸引投資，目前通過(guò)降價(jià)控制投資，已經(jīng)產(chǎn)生了較好的效果。

建立了電力工業(yè)技術(shù)進(jìn)步機(jī)制。電力工業(yè)也是技術(shù)密集型行業(yè)，建立和完善技術(shù)進(jìn)步機(jī)制的效果也能反映電力工業(yè)運(yùn)行的健康程度。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)發(fā)電和電網(wǎng)領(lǐng)域技術(shù)進(jìn)步作用十分明顯。主要表現(xiàn)在：第一，高參數(shù)、大容量發(fā)電機(jī)組比例大。以火電機(jī)組為例，改革開(kāi)放初期，我國(guó)只有為數(shù)不多的20萬(wàn)千瓦火電機(jī)組，30萬(wàn)千瓦火電機(jī)組尚需進(jìn)口，2017年底單機(jī)100萬(wàn)千瓦及以上容量等級(jí)的火電機(jī)組容量占比達(dá)到10.2%，30萬(wàn)千瓦、60萬(wàn)千瓦及以上機(jī)組分別占火電總裝機(jī)容量的34.7%和34.5%。第二，電力能效水平持續(xù)提高。1978年全國(guó)供電煤耗471克/千瓦時(shí)，電網(wǎng)線損率為9.64%，廠用電率6.61%。改革開(kāi)放以來(lái)，受技術(shù)進(jìn)步，大容量、高參數(shù)機(jī)組占比提升和煤電改造升級(jí)等多因素影響，供電標(biāo)準(zhǔn)煤耗持續(xù)下降。截至2017年底，全國(guó)6000千瓦及以上火電廠供電標(biāo)準(zhǔn)煤耗309克/千瓦時(shí)，比1978年降低162克/千瓦時(shí)，煤電機(jī)組供電煤耗水平持續(xù)保持世界先進(jìn)水平;電網(wǎng)線損率6.48%，比1978年降低3.16個(gè)百分點(diǎn)，居同等供電負(fù)荷密度國(guó)家先進(jìn)水平;全國(guó)6000千瓦及以上電廠廠用電率4.8%，比1978年降低1.81個(gè)百分點(diǎn)。第三，多項(xiàng)電力技術(shù)達(dá)到世界領(lǐng)先水平。改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)電力技術(shù)走出了一條引進(jìn)、消化吸收、再創(chuàng)新的道路，電力技術(shù)自主創(chuàng)新能力和裝備國(guó)產(chǎn)化水平顯著提升，目前多項(xiàng)自主關(guān)鍵技術(shù)躍居國(guó)際領(lǐng)先水平。首先，火電技術(shù)達(dá)到世界領(lǐng)先水平。超超臨界機(jī)組實(shí)現(xiàn)自主開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目實(shí)施，使我國(guó)火電生產(chǎn)技術(shù)在高效、清潔、低碳方面達(dá)到國(guó)際領(lǐng)先水平。其次，電網(wǎng)技術(shù)水平整體處于國(guó)際前列。掌握了具有國(guó)際領(lǐng)先水平的長(zhǎng)距離、大容量、低損耗的特高壓輸電技術(shù)，使之成為我國(guó)大范圍資源優(yōu)化配置的重要手段。最后，清潔能源發(fā)電技術(shù)達(dá)到了國(guó)際先進(jìn)水平。水電、光伏、風(fēng)電、核電等產(chǎn)業(yè)化技術(shù)和關(guān)鍵設(shè)備與世界發(fā)展同步。中國(guó)水電工程技術(shù)挺進(jìn)世界一流，形成了規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、裝備制造、運(yùn)行維護(hù)等全產(chǎn)業(yè)鏈高水平整合能力。

存在不足和問(wèn)題

電力工業(yè)的復(fù)雜性和我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的挑戰(zhàn)性和過(guò)度性決定了我國(guó)電力工業(yè)市場(chǎng)體系建設(shè)仍然存在明顯的不足和問(wèn)題。

效率目標(biāo)還沒(méi)有完全建立和運(yùn)行起來(lái)。市場(chǎng)體系建設(shè)的根本目標(biāo)是提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率。關(guān)于電力體制改革的五號(hào)和九號(hào)文件都提出發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定作用，但是，在政府管理和電力企業(yè)運(yùn)行中，并沒(méi)有明確的資源配置評(píng)價(jià)指標(biāo)和企業(yè)效率指標(biāo)，要求和引導(dǎo)相關(guān)利益主體實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，通過(guò)市場(chǎng)化改革提高電力工業(yè)效率的政策和制度還沒(méi)有充分建立起來(lái)，或者說(shuō)由于所有制原因還存在缺陷，需要有意識(shí)地去補(bǔ)充和完善。比如，省級(jí)電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)電企業(yè)降低電價(jià)實(shí)現(xiàn)交易，是利益轉(zhuǎn)移還是效率改善?如果只是利益轉(zhuǎn)移，站在國(guó)家層面上，這種競(jìng)爭(zhēng)就沒(méi)有意義。如何實(shí)現(xiàn)效率提高，相應(yīng)的必須完善國(guó)有資產(chǎn)管理制度。進(jìn)一步分析，目前電力市場(chǎng)改革相對(duì)集中在省內(nèi)市場(chǎng)，跨省跨區(qū)市場(chǎng)能夠在更大范圍內(nèi)優(yōu)化資源配置，雖然增長(zhǎng)很快，但是還缺乏相應(yīng)的基本制度作為配合和支持。由于缺乏效率機(jī)制，目前我國(guó)電力資產(chǎn)的利用率不高，也缺乏系統(tǒng)和精準(zhǔn)的改進(jìn)和提高機(jī)制。

市場(chǎng)體系中各種管理職能的邊界不清晰，體制運(yùn)行成本大。由于電力工業(yè)的特殊性，電力工業(yè)的市場(chǎng)體系包括許多管理職能，目前對(duì)這些職能缺乏一個(gè)清晰的邊界，具體表現(xiàn)在計(jì)劃與市場(chǎng)機(jī)制作用范圍之間，政府與企業(yè)之間，政府內(nèi)部各職能部門之間，政府管理職能與政府監(jiān)管職能之間，作為決策標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益，產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭(zhēng)政策之間等，沒(méi)有明確的界定和游戲規(guī)則。比如，“放開(kāi)兩頭，監(jiān)管中間”只是一個(gè)原則性意見(jiàn)，具體實(shí)施上缺乏明確的規(guī)定，導(dǎo)致經(jīng)常出現(xiàn)電網(wǎng)企業(yè)與發(fā)電企業(yè)和售電企業(yè)的矛盾;政府計(jì)劃或行政管理與政府管制在方式上有什么區(qū)別，各自的責(zé)任與權(quán)力范圍是什么?目前也不清楚，這樣造成即使在政府內(nèi)部也出現(xiàn)了矛盾和內(nèi)耗。電力交易決策經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、資源目標(biāo)和社會(huì)目標(biāo)之間按什么規(guī)則協(xié)調(diào)，也只有原則性的意見(jiàn)，沒(méi)有具體規(guī)則;另外，市場(chǎng)主體的開(kāi)放按用電特性如電壓等級(jí)還是按行業(yè)屬性，實(shí)質(zhì)上反映了產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策混淆不清的問(wèn)題。這些問(wèn)題都需要在深化改革中進(jìn)一步改進(jìn)和完善。

市場(chǎng)化改革方法欠科學(xué)。任何改革的核心都是利益調(diào)整，關(guān)鍵是要分析調(diào)整的結(jié)果，制定和執(zhí)行利益調(diào)整的處置方案。國(guó)外電力市場(chǎng)改革方案中就有對(duì)不同利益主體利益影響的評(píng)估及有區(qū)別的處置安排。有些收益或損失需要政府承擔(dān)責(zé)任，政府就應(yīng)該享受和補(bǔ)償;有些收益或損失應(yīng)該由市場(chǎng)主體承擔(dān)，就明確指出和要求市場(chǎng)主體承擔(dān)。我國(guó)電力市場(chǎng)改革方案設(shè)計(jì)中普遍回避了這個(gè)核心問(wèn)題，五號(hào)文件出臺(tái)后至九號(hào)文件出臺(tái)前，中央政府推行的區(qū)域電力市場(chǎng)改革、直接交易改革都沒(méi)有很好的完成，主要原因就是缺乏利益調(diào)整分析及處置安排，一個(gè)利益受損主體的否定意見(jiàn)就可以否定一個(gè)社會(huì)最優(yōu)的改革方案。九號(hào)文件出臺(tái)后，省級(jí)政府組織電力市場(chǎng)改革過(guò)程中，通過(guò)增量改革和事后補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)，在一定程度上注意并解決了這個(gè)問(wèn)題，這是省級(jí)電力市場(chǎng)改革能夠相對(duì)順利進(jìn)行的根本原因。但是，這種增量式改革，局部最優(yōu)、帕累托優(yōu)化而不是整體社會(huì)福利最大化改革，方法上欠科學(xué)，效果上有限制。需要強(qiáng)調(diào)的是，這不是激進(jìn)改革與漸進(jìn)改革的區(qū)別問(wèn)題，而是改革實(shí)施方法的選擇問(wèn)題，激進(jìn)改革方案可以通過(guò)事后補(bǔ)償機(jī)制獲得最大的整體效益。

電力工業(yè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的完善

根據(jù)國(guó)家能源革命的戰(zhàn)略思想，針對(duì)上述問(wèn)題，我國(guó)電力工業(yè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的改革和完善還有許多工作要做。

能源生產(chǎn)革命中要突出效率目標(biāo)。由于電力工業(yè)的特殊性，電力工業(yè)的效率與一般行業(yè)有區(qū)別?？傮w上看，要在保證電力供應(yīng)平衡和履行政府要求的社會(huì)責(zé)任的基礎(chǔ)上，通過(guò)市場(chǎng)化改革提高電力工業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率和資源配置效率。要制定相應(yīng)的指標(biāo)體系，在傳統(tǒng)的供電煤耗、線損率、勞動(dòng)生產(chǎn)率、凈資產(chǎn)收益率等指標(biāo)的基礎(chǔ)上，提出更多的反映效率的技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，如發(fā)電機(jī)組利用小時(shí)、電力系統(tǒng)負(fù)荷率、用戶負(fù)荷率與同時(shí)率、電網(wǎng)資產(chǎn)利用率和電耗強(qiáng)度等指標(biāo)，采取有力措施提高效率，促進(jìn)電力工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。比如，目前我國(guó)省級(jí)電力系統(tǒng)負(fù)荷率較低，一般年負(fù)荷率在80%左右，發(fā)電利用小時(shí)偏低，但是在冬季和夏季居民用電高峰時(shí)期，許多省份不同程度出現(xiàn)了電力供應(yīng)緊張和備用不足的問(wèn)題，怎么解決這個(gè)問(wèn)題?傳統(tǒng)思路就是投資建設(shè)新電廠，改造升級(jí)電網(wǎng)，這樣必然會(huì)導(dǎo)致負(fù)荷率和利用小時(shí)等效率指標(biāo)更低，電價(jià)相對(duì)更高。事實(shí)上，完全可以在不新增項(xiàng)目和投資的情況下，通過(guò)擴(kuò)大市場(chǎng)范圍等增加供應(yīng)和備用能力，利用分時(shí)電價(jià)和可中斷電價(jià)等減少需求，在提高效率的基礎(chǔ)上解決這個(gè)問(wèn)題。電力工業(yè)資本密集，產(chǎn)量特別巨大，細(xì)小的節(jié)約或效率上一點(diǎn)點(diǎn)提高都會(huì)產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)效益。過(guò)去我們一直以保證電力供應(yīng)或外延式生產(chǎn)為主，在內(nèi)涵生產(chǎn)上欠賬太多。

能源體制革命中要深化管理體制改革。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)電力工業(yè)管理體制改革力度已經(jīng)很大，但是，與中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系相適應(yīng)的電力工業(yè)管理體制還沒(méi)有完全建立起來(lái)。要圍繞兩項(xiàng)任務(wù)進(jìn)行體制改革：一是要圍繞從行政管理到政府管制的轉(zhuǎn)變優(yōu)化和調(diào)整政府職能及內(nèi)部分工。目前我國(guó)體制中沒(méi)有嚴(yán)格區(qū)分政府行政管理和政府管制，根本原因是政府不愿意放棄權(quán)力。對(duì)于相同的管理事項(xiàng)，行政管理反映的是人的權(quán)力，政府管制反映的是制度或政策的權(quán)力。這項(xiàng)改革符合當(dāng)前政府改革方向，但是需要政府自我革命。二是圍繞專業(yè)性監(jiān)管提高政府管理水平和有效性。國(guó)外電力工業(yè)都有專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)還依賴大量的中介機(jī)構(gòu)開(kāi)展工作，這是開(kāi)展專業(yè)性和有效性監(jiān)管的前提。我們現(xiàn)在連最簡(jiǎn)單的監(jiān)管都難以到位，比如在有些省份，發(fā)電企業(yè)給自己的售電公司更低的批發(fā)電價(jià)，這種有損售電市場(chǎng)公平性的做法卻沒(méi)有得到監(jiān)管;還有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的收益被省級(jí)政府以各種補(bǔ)貼的方式補(bǔ)償給相關(guān)利益主體，卻沒(méi)有采取類似平衡賬戶的做法公開(kāi)、規(guī)范和合理的實(shí)施。

此外，能源體制革命中還要改進(jìn)電力市場(chǎng)改革方法。要在電力市場(chǎng)改革方案中增加利益調(diào)整評(píng)估與處置建議的內(nèi)容，并且對(duì)利益調(diào)整提出分類處理意見(jiàn)，并且形成相應(yīng)的制度或規(guī)則。首先，要對(duì)電力市場(chǎng)改革中相關(guān)利益主體的利益調(diào)整結(jié)果進(jìn)行評(píng)估，并以一定方式明告知。其次，要明確利益調(diào)整結(jié)果的責(zé)任承擔(dān)主體。有些應(yīng)該由中央政府或省級(jí)政府承擔(dān)的，就要提出解決方案，比如通過(guò)專項(xiàng)基金補(bǔ)償，或者在上繳國(guó)資委分紅中相應(yīng)扣減等。有些應(yīng)該由電力企業(yè)承擔(dān)的，就明確要求電力企業(yè)承擔(dān)。好比原來(lái)的煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)改革方案，煤價(jià)上漲的70%由政府承擔(dān)，通過(guò)提高上網(wǎng)電價(jià)傳導(dǎo)出去，但是30%部分由發(fā)電企業(yè)承擔(dān)，通過(guò)技術(shù)進(jìn)步解決。任何含糊都只會(huì)增加改革的曲折和難度，比如電力交易機(jī)構(gòu)改革，如果從一開(kāi)始就要求按有限公司模式做，就不會(huì)出現(xiàn)今天的反復(fù)。增量配電改革也是這樣，國(guó)家的原意肯定是讓非在位電網(wǎng)企業(yè)參與，就是要在位電網(wǎng)企業(yè)犧牲部分市場(chǎng)或利益，但是由于規(guī)定不明確，結(jié)果事與愿違。完善電力市場(chǎng)改革方法可以盡可能地避免和減少這種折騰。

能源消費(fèi)革命中要加強(qiáng)宏觀和系統(tǒng)管理。電力工業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，如何在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)中完善和發(fā)揮其基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)作用，過(guò)去我們系統(tǒng)地從宏觀管理方面考慮較少。比如，在電耗強(qiáng)度即單位QDP的電能消耗數(shù)量上，我們認(rèn)為其結(jié)果只與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有關(guān)，而與電力工業(yè)或企業(yè)無(wú)關(guān)，結(jié)果造成電力工業(yè)生產(chǎn)電和國(guó)民經(jīng)濟(jì)用電脫節(jié)，電力企業(yè)不管用電效率高低希望用戶多用電，這在一定程度上導(dǎo)致我國(guó)電耗強(qiáng)度難以有效降低。2014年我國(guó)單位GDP電耗為6510千瓦時(shí)/萬(wàn)美元，是世界平均水平的2倍，是美國(guó)的2.5倍，是英國(guó)的5.1倍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出世界平均水平和西方發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。國(guó)外通過(guò)電力需求側(cè)管理等措施要求電力企業(yè)參與用戶節(jié)約用電。美國(guó)早就采用電力公司售電量和準(zhǔn)許收入脫鉤(Decoupling)促使電力公司積極參與需求側(cè)管理，節(jié)約用電效果非常顯著。我國(guó)要制定電力企業(yè)參與需求側(cè)管理的促進(jìn)政策，讓電力企業(yè)在節(jié)約用電中發(fā)揮作用，因?yàn)橛纱水a(chǎn)生的效益十分巨大。另外，在電價(jià)交叉補(bǔ)貼政策方面，國(guó)家也要進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)整，交叉補(bǔ)貼不是簡(jiǎn)單的利益轉(zhuǎn)移，還會(huì)產(chǎn)生巨大的凈損失，可以通過(guò)生命線電價(jià)或直接明補(bǔ)解決普遍服務(wù)問(wèn)題，不能長(zhǎng)期保留這樣高比例的交叉補(bǔ)貼。

本文刊載于《中國(guó)電力企業(yè)管理》2018年09期，作者系長(zhǎng)沙理工大學(xué)副校長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師。

原標(biāo)題:電力市場(chǎng)化改革的回顧與展望 ——從社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)角度看40年電力工業(yè)發(fā)展