電改,中國(guó)要不要學(xué)美國(guó)?
美國(guó)是最佳模本嗎?
丹尼爾·麥克法登,現(xiàn)代微觀計(jì)量濟(jì)學(xué)創(chuàng)始人之一。2000年,當(dāng)他以應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)的時(shí)候,一場(chǎng)巨大電力危機(jī)正在美國(guó)加州醞釀。后來,麥克法登評(píng)論這場(chǎng)電力危機(jī)時(shí),言辭中不乏戲謔:“學(xué)不會(huì)供求這兩個(gè)字的人名叫政治家……加州被玩弄于德州發(fā)電商的股掌之間,這比電力不足還要糟糕”。而這位經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為,實(shí)際上,只有允許供求關(guān)系來操縱市場(chǎng),才能解決危機(jī)。
回顧美國(guó)的電力改革,有試錯(cuò)、也有成功。今天,在改革相對(duì)成功的地區(qū),除了規(guī)則明確、監(jiān)管得力,一個(gè)最明顯的特點(diǎn)是對(duì)供求關(guān)系的有效運(yùn)用,特別是從需求端出發(fā)設(shè)計(jì)改革的思路,無疑是其被多個(gè)國(guó)家視作模板的重要根據(jù)之一。
“只收過路費(fèi)”不可行
美國(guó)人做事有一個(gè)原則:先制定規(guī)則,然后完全按照規(guī)則去執(zhí)行。在電力改革開始的1995年,基本原則是將傳統(tǒng)的“發(fā)-輸-配-用”統(tǒng)一管理的生產(chǎn)過程分開,在發(fā)電和零售環(huán)節(jié)放松管制,鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng),而在輸配電壟斷環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)管。
這就像高速公路建立后,到相關(guān)管理機(jī)構(gòu)確定回報(bào)率,然后就只收固定的過路費(fèi)。當(dāng)時(shí),加州政府針對(duì)電力公司的投資,按照投資收益率的辦法確定回報(bào),將加州所有的終端銷售電價(jià)都穩(wěn)定在6美分/千瓦時(shí)。
在這種管制政策下,電力公司利潤(rùn)空間變小,電網(wǎng)投資的激勵(lì)效應(yīng)隨之減弱,于是,電力公司投資被抑制,從而造成電網(wǎng)建設(shè)的滯后,進(jìn)一步導(dǎo)致輸電不足,系統(tǒng)老化,并帶來相應(yīng)的安全問題。
另外,從市場(chǎng)的需求和供給的角度來看,將零售端價(jià)格限定,用戶需求彈性變得更加微弱;而市場(chǎng)電力的供給彈性很低,短期的電力供給和長(zhǎng)期的電力供給都受到了不同的限制。加之市場(chǎng)需求又存在有一定的剛性,所以,大型發(fā)電企業(yè)形成能夠操縱市場(chǎng),提高價(jià)格,使得電力企業(yè)寸步難行。
加州電力危機(jī)發(fā)生后,各界紛紛譴責(zé)電力改革,認(rèn)為市場(chǎng)化趨向的改革無法解決電力系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)的可靠性問題,是造成危機(jī)的“禍?zhǔn)?rdquo;,對(duì)加州的電力改革方案予以否定。加州電力危機(jī)后,對(duì)電力市場(chǎng)的改造提上日程。
2002年,加州ISO提交“市場(chǎng)全面設(shè)計(jì)計(jì)劃”的市場(chǎng)改革方案,同時(shí)還提交了對(duì)電力市場(chǎng)協(xié)議的相應(yīng)改動(dòng)意見。2005年,美國(guó)國(guó)會(huì)頒布了《能源政策法》,這部法律賦予FERC更多權(quán)力,如對(duì)全美電力可靠性標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)電力企業(yè)的市場(chǎng)行為更廣泛的監(jiān)管權(quán)和一系列重要的執(zhí)法權(quán)力。這些新的調(diào)整,更加重視供求關(guān)系和監(jiān)管,這也給后來電力改革逐步走回正軌奠定基礎(chǔ)。
刺激需求更重要
與最初的瑕疵和不足相比,后來出現(xiàn)的可再生能源交易政策就相對(duì)成熟和有效。從今天的效果看,發(fā)揮作用較大的兩個(gè)制度,無疑是可再生能源的份額制和強(qiáng)制性的可再生能源售電政策。
從官方的解釋中,“可再生能源的份額制度”即政府用法律的形式對(duì)可再生能源發(fā)電的份額做出強(qiáng)制性的規(guī)定,而在實(shí)際操作環(huán)節(jié),它是一種對(duì)售電公司提出要求。一家售電公司今年如果賣了100度電,它必須提交憑單,證明其中有20度的電力,是來自可再生能源。
同時(shí),政府可以通過這項(xiàng)制度另外一個(gè)要素,即信用交易制度(Tradable Renewable Energy Credits)促成市場(chǎng)主體進(jìn)行資源配置,實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。具體來說,就是可再生能源發(fā)電企業(yè)每發(fā)一度電,就能得到一個(gè)信用憑單(credit)。
因?yàn)閼{單可以在市場(chǎng)上自由交易,售電公司就有多種途徑達(dá)到配額要求:既可以直接購買可再生能源發(fā)電企業(yè)發(fā)出的電,也可以從可再生能源發(fā)電企業(yè)購買信用憑單,最終達(dá)到法律規(guī)定的可再生能源總量目標(biāo),而市場(chǎng)交易機(jī)制,可以幫助企業(yè)以最低的成本達(dá)到這一目標(biāo)。
而強(qiáng)制性可再生能源售電選項(xiàng)制度(Mandatory Utility Green Power Option),從官方的解釋中,服務(wù)人數(shù)超過25000人的售電公司,不僅需要向客戶提供可再生能源電力,并要滿足顧客對(duì)于風(fēng)電、太陽能、地?zé)崮?、潮汐能和垃圾發(fā)電等多種能源的需求。
對(duì)于可再生能源的交易來說,這項(xiàng)政策的價(jià)值在于公開透明。因?yàn)槭垭姽镜馁忞娛垭娪涗浛梢酝ㄟ^賬目上查詢,通過強(qiáng)制性購買,可再生能源可以在最大程度上實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)和交易。
無論份額制還是強(qiáng)制售電政策,美國(guó)的政策設(shè)計(jì)特色卻有一個(gè)共同的特點(diǎn)——都是從需求側(cè)入手,在售電公司和用戶身上尋找需求,然后通過市場(chǎng)機(jī)制,帶動(dòng)上游和中游的企業(yè)主動(dòng)參與、主動(dòng)進(jìn)行資源配置。
這其實(shí)是一個(gè)很值得借鑒的思路。電力和能源是商品,但即時(shí)性特征讓又它不同于一般的商品。如果在第一時(shí)間無法使用,電力的價(jià)值無法表現(xiàn)出來。同樣,可再生能源的價(jià)值,體現(xiàn)在保護(hù)環(huán)境的政策外部性上面,而這種政策外部性,也只有在使用的時(shí)候才能發(fā)揮出來。
因此,對(duì)美國(guó)市場(chǎng)設(shè)計(jì)者來說,刺激需求永遠(yuǎn)會(huì)放在電力市場(chǎng)設(shè)計(jì)中首要的位置,他們會(huì)通過需求,讓市場(chǎng)主體自發(fā)調(diào)整。在供給側(cè),他們則一般使用稅收等優(yōu)惠政策,最終實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)流動(dòng)、供求平衡。
從今天來看,美國(guó)電力改革并沒有很多人想象的那么順利,在售電側(cè)分離的時(shí)候,也出現(xiàn)了很多困難。一個(gè)最明顯的問題是,原則性或者方向性的內(nèi)容大家都認(rèn)可,但是落地和執(zhí)行時(shí),各個(gè)環(huán)節(jié)中錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系會(huì)出現(xiàn),并妨礙工作的順利進(jìn)行,這也是國(guó)內(nèi)電改需要注意的一個(gè)重要問題。而要解決類似的問題,在政策設(shè)計(jì)的時(shí)候,就應(yīng)充分考慮到利益關(guān)系如何理清,以及本土資源如何運(yùn)用。

責(zé)任編輯:滄海一笑
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