《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條規(guī)定，“對(duì)于建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表，或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報(bào)批或者報(bào)請(qǐng)重新審核環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表，擅自開工建設(shè)的”，由縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)、罰款，并“可以責(zé)令恢復(fù)原狀”。

在環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐，“責(zé)令恢復(fù)原狀”該如何操作?

一、“責(zé)令恢復(fù)原狀”是行政命令

“行政命令”是行政主體依法要求相對(duì)人進(jìn)行一定的作為或不作為的意思表示。這是一種基于法定職權(quán)的單方意思表示，不同于行政處罰的懲戒和制裁性，行政命令更在于制止違法行為后果的擴(kuò)大。從法律條文上看，《行政處罰法》第二十三條“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正或者限期改正違法行為”。因此對(duì)照《環(huán)境行政處罰辦法》第十二條，“責(zé)令恢復(fù)原狀”應(yīng)屬于“法律、法規(guī)或者規(guī)章設(shè)定的責(zé)令改正或者限期改正違法行為的行政命令的其他具體形式”。

二、“責(zé)令恢復(fù)原狀”的適用條件

《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條，對(duì)環(huán)評(píng)文件未經(jīng)審批擅自建設(shè)的違法行為，責(zé)令停止建設(shè)、罰款，“并可以責(zé)令恢復(fù)原狀”，由此可見“責(zé)令恢復(fù)原狀”是一個(gè)執(zhí)法裁量環(huán)節(jié)，可責(zé)令也可以不責(zé)令。要做出正確裁量決定，必須考量未批項(xiàng)目的建設(shè)可行性，對(duì)此可以參照國務(wù)院《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理管理》第十一條規(guī)定，對(duì)不符合法定規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域環(huán)境質(zhì)量要求等，依法不能建設(shè)的項(xiàng)目，做出“責(zé)令恢復(fù)原狀”的行政命令;對(duì)僅環(huán)評(píng)手續(xù)不全、正在報(bào)批依法可以建設(shè)的項(xiàng)目，不建議做出“責(zé)令恢復(fù)原狀”，以避免“責(zé)令恢復(fù)原狀”行政命令和“同意建設(shè)”的環(huán)評(píng)許可之間的沖突。

三、“責(zé)令恢復(fù)原狀”的實(shí)施程序

一是調(diào)查研判。違法情節(jié)和危害后果是現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法調(diào)查重點(diǎn)，主要看污染物排放的種類和濃度。現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境執(zhí)法人員如果對(duì)生產(chǎn)設(shè)備、生產(chǎn)工藝以及工藝流程中污染物不甚了解，無法正確判斷污染物性質(zhì)、危害的，可以委托第三方機(jī)構(gòu)或者環(huán)評(píng)專家進(jìn)行審核，根據(jù)審核結(jié)論，征詢環(huán)評(píng)審批機(jī)構(gòu)的意見，對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)可行性做正確的研判。在此過程中，現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法人員切不可以“不是自己能力范圍無法認(rèn)定”等的理由，忽略對(duì)建設(shè)項(xiàng)目違法性的糾正，致使污染擴(kuò)大，造成履職風(fēng)險(xiǎn)。

二是做出決定。根據(jù)最高人民法院關(guān)于行政行為種類和規(guī)范行政案件案由的規(guī)定，行政命令不屬行政處罰，因此“責(zé)令恢復(fù)原狀”不適用行政處罰程序的規(guī)定，從理論上講，環(huán)保部門可以根據(jù)查實(shí)的證據(jù)，直接制作并送達(dá)“責(zé)令恢復(fù)原狀”決定書。決定書的具體格式可以參照《環(huán)境行政處罰主要文書制作指南》中“樣式九：責(zé)令改正違法行為決定書”。

值得注意的是單獨(dú)下達(dá)“責(zé)令恢復(fù)原狀”決定書，即便不需要正式告知程序，但從行政執(zhí)法合理性角度上講，調(diào)查中應(yīng)當(dāng)告知相對(duì)人違法行為的后果，聽取相對(duì)人的陳述申辯，并通過執(zhí)法視頻、詢問筆錄、現(xiàn)場(chǎng)告知等方式記錄在案。如果按照《責(zé)令改正違法行為決定書制作指南》中，“為精簡(jiǎn)文書，責(zé)令改正的具體內(nèi)容也可以寫在《行政處罰決定書》中，不再單獨(dú)做出《責(zé)令改正違法行為決定書》”的情況，“責(zé)令恢復(fù)原狀”寫在行政處罰決定書中的，則不能將其列為行政處罰的一項(xiàng)內(nèi)容。

此外，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條的原文，是“責(zé)令恢復(fù)原狀”而不是“責(zé)令限期恢復(fù)原狀”，從這點(diǎn)上看，依據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》做出的“責(zé)令恢復(fù)原狀”行政命令是不能對(duì)“恢復(fù)原狀”進(jìn)行期限裁量的。

三是執(zhí)行到位。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第五十條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)依法做出要求當(dāng)事人履行排除妨礙、恢復(fù)原狀等義務(wù)的行政決定，當(dāng)事人逾期不履行，經(jīng)催告仍不履行，其后果已經(jīng)或者將危害交通安全、造成環(huán)境污染或者破壞自然資源的，行政機(jī)關(guān)可以代履行，或者委托沒有利害關(guān)系的第三人代履行”。即“責(zé)令恢復(fù)原狀”行政命令做出后，行政相對(duì)人不履行的，環(huán)保部門可以根據(jù)《行政強(qiáng)制法》代履行。

代履行需嚴(yán)格按照《行政強(qiáng)制法》規(guī)定法定程序進(jìn)行。一是要制作并送達(dá)代履行決定書，代履行決定書應(yīng)當(dāng)載明當(dāng)事人的姓名或者名稱、地址，代履行的理由和依據(jù)、方式和時(shí)間、標(biāo)的、費(fèi)用預(yù)算以及代履行人。代履行應(yīng)以消除環(huán)境危害作為“責(zé)令恢復(fù)原狀”的標(biāo)準(zhǔn)，具體針對(duì)已產(chǎn)生的污染物及污染設(shè)備，做到“清原料、清設(shè)備、清場(chǎng)地”，但不宜以破壞性拆除作為代履行的方式;二是代履行3日前，催告當(dāng)事人履行，當(dāng)事人履行的，停止代履行;三是代履行時(shí)，做出決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)派員到場(chǎng)監(jiān)督;四是代履行完畢，行政機(jī)關(guān)到場(chǎng)監(jiān)督的工作人員、代履行人和當(dāng)事人或者見證人應(yīng)當(dāng)在執(zhí)行文書上簽名或者蓋章。

綜上，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中“責(zé)令恢復(fù)原狀”的行政命令要結(jié)合《行政強(qiáng)制法》中“代履行”，依照法定程序方可予以實(shí)現(xiàn)。