2017年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制。依照十八屆三中全會(huì)通過的《全面深化改革若干重大問題的決定》來看，就是要進(jìn)一步推進(jìn)改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司的改革，提高國有資本的運(yùn)作效率和水平。

國資改革，“兩類公司”是載體

回顧改革開放40年的歷程，我國的國有資本授權(quán)經(jīng)營經(jīng)歷了長期的改革探索。2003年3月國資委成立，成為國有資產(chǎn)的所有者代表機(jī)構(gòu)，專門承擔(dān)起了國有資產(chǎn)的監(jiān)管職責(zé)。隨后，我國逐步建立起了現(xiàn)行的“國資委—國有資產(chǎn)投資經(jīng)營公司—國有企業(yè)”三層次的國有資產(chǎn)管理體制。其中，國資委由國務(wù)院授權(quán)，代表國家履行出資人職責(zé);國有資產(chǎn)投資經(jīng)營公司則受國資委委托，負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)運(yùn)營和投資運(yùn)作，細(xì)化母公司作為出資人與所出資企業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系;國有企業(yè)則以利潤最大化為目標(biāo)，自主經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。

通過上述三層次授權(quán)經(jīng)營，我國的國有資產(chǎn)管理體制成功實(shí)現(xiàn)了“三個(gè)分離”：一是出資人職能和公共管理者職能的分離，行使所有權(quán)的部門與行使公共權(quán)力的部門分開，各自有明確的定位和行政目標(biāo)，這就從組織上實(shí)現(xiàn)了“政資分開”。

二是所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離。國資委的明確定位是“履行出資人資格”，而絕不是“管理國有企業(yè)”，這有利于從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變，而經(jīng)營權(quán)則由國有資產(chǎn)經(jīng)營公司組織管理、市場(chǎng)化運(yùn)作。

三是資本運(yùn)營和生產(chǎn)經(jīng)營的分離。國有資產(chǎn)運(yùn)營主體負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)資本運(yùn)營，其出資的企業(yè)，則運(yùn)用包括國有資產(chǎn)在內(nèi)的全部企業(yè)資產(chǎn)，從事生產(chǎn)經(jīng)營。

十八屆三中全會(huì)提出，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制。在三層次授權(quán)經(jīng)營的格局下，改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司，即“兩類公司”，就成為國有資產(chǎn)管理由管企業(yè)向管資本為主轉(zhuǎn)變的重要實(shí)現(xiàn)形式。國有資本投資、運(yùn)營公司作為國家授權(quán)經(jīng)營國有資本的公司制企業(yè)，是國有資產(chǎn)的直接出資人代表，持有國有企業(yè)的股權(quán)，代表國家行使出資人職責(zé)，以國有資本的保值增值為目標(biāo)，是落實(shí)政府關(guān)于國有資本發(fā)展戰(zhàn)略的重要實(shí)施載體。

十大試點(diǎn)與三類模式

十八屆三中全會(huì)以來，在各級(jí)國資委的指導(dǎo)、推動(dòng)下，國有企業(yè)陸續(xù)開展了國有資本投資、運(yùn)營公司的試點(diǎn)。

從中央企業(yè)看，2014年7月，國資委選擇中糧集團(tuán)、國投公司開展投資公司試點(diǎn)工作。其中，國投公司將所有子公司劃分為充分授權(quán)、部分授權(quán)和優(yōu)化管理三類，對(duì)于充分授權(quán)的子公司，國投總部除保留體現(xiàn)股東權(quán)責(zé)、有外部監(jiān)管要求的事項(xiàng)外，其他選人用人權(quán)、自主經(jīng)營權(quán)、薪酬分配權(quán)等權(quán)利，“能放則放”。按照控股公司的經(jīng)營特點(diǎn)和管理需求，國投公司實(shí)行集團(tuán)總部—子公司—投資公司三級(jí)管理，管理層級(jí)一直保持在三級(jí)以內(nèi)，并按照“小總部、大產(chǎn)業(yè)”的原則，重新梳理了總部的職能，重塑總部組織架構(gòu)，建立市場(chǎng)化的運(yùn)營機(jī)制。國投公司已逐步形成了“股權(quán)投資—股權(quán)管理—股權(quán)經(jīng)營”和“資產(chǎn)經(jīng)營與資本經(jīng)營相結(jié)合”的獨(dú)特運(yùn)作模式，即資本投入獲得股權(quán)、股權(quán)管理提升企業(yè)價(jià)值、股權(quán)轉(zhuǎn)讓或股權(quán)經(jīng)營分紅獲得收益，從而實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。

2016年之后，國資委進(jìn)一步深化、擴(kuò)大試點(diǎn)，將試點(diǎn)范圍擴(kuò)展到了“2+8”共計(jì)十家，即誠通集團(tuán)、中國國新兩家運(yùn)營公司試點(diǎn)，以及國投公司、中糧集團(tuán)、神華集團(tuán)、寶武集團(tuán)、中國五礦、招商局集團(tuán)、中交集團(tuán)、保利集團(tuán)等八家投資公司試點(diǎn)。

除了央企改革試點(diǎn)外，地方國有資產(chǎn)投資運(yùn)營平臺(tái)布局也在提速。國資委的數(shù)據(jù)顯示，2016、2017年各省、市完成改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司分別到達(dá)52家、89家。

同時(shí)，2016、2017年，國務(wù)院國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組還連續(xù)兩年對(duì)中央企業(yè)、部分省級(jí)國資委、部分地市級(jí)國資委及其出資企業(yè)進(jìn)行了問卷調(diào)查，通過調(diào)查總結(jié)出了國有資本投資、運(yùn)營公司的“上海模式”、“重慶模式”和“山東模式”。從構(gòu)建上看，“上海模式”把投資公司與運(yùn)營公司集成在一起，以平臺(tái)公司方式運(yùn)作;“重慶模式”更細(xì)分了國有資本運(yùn)營公司，把優(yōu)良資產(chǎn)放入國有資本運(yùn)營公司，而把不良資產(chǎn)放入國有資產(chǎn)管理公司分別運(yùn)作;“山東模式”則把產(chǎn)業(yè)集團(tuán)裝入國有資本投資公司與國有資本運(yùn)營公司中，國資委直接面對(duì)的是國有資本投資公司與國有資本運(yùn)營公司。總的來看，三個(gè)模式大都采取了基金化運(yùn)作方式，同時(shí)結(jié)合本地實(shí)際，把“兩類公司”的改組改建與混合所有制改革、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及國有資本的分布優(yōu)化結(jié)合，同時(shí)在高管的安排上，也都貫徹了加強(qiáng)國有企業(yè)黨建的原則。

按照國資委的改革思路，未來中央企業(yè)將主要分為三類：即實(shí)體產(chǎn)業(yè)集團(tuán)、投資公司和運(yùn)營公司，因此，未來幾年，國有資本授權(quán)經(jīng)營體制的改革勢(shì)必加快，“兩類公司”的改組改建有望擴(kuò)大至整個(gè)國有企業(yè)。在條件成熟時(shí)，還可以通過國有資本經(jīng)營預(yù)算支出，設(shè)立一些國有資本運(yùn)營公司。

避開改革的誤區(qū)

要保證改革的順利推進(jìn)，最為關(guān)鍵的，是以資本為紐帶，理順國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)與“兩類公司”的權(quán)責(zé)關(guān)系，其實(shí)質(zhì)，就在于形成政企之間的有效隔離帶，讓國資委成為純粹的監(jiān)管者，將權(quán)力歸位于企業(yè)。

但是，“兩類公司”的改革也存在一定的誤區(qū)，這也是國務(wù)院發(fā)展研究中心在《國企改革突出矛盾與對(duì)策研究》報(bào)告中提到的“五個(gè)防止”：防止將現(xiàn)有集團(tuán)公司簡單翻牌為投資、運(yùn)營公司;防止“兩類公司”被虛化，要對(duì)“兩類公司”充分授權(quán);防止“兩類公司”回歸行政化;防止形成更大的壟斷，鼓勵(lì)不同投資公司對(duì)單一國有企業(yè)分散持股;防止與資本市場(chǎng)相沖突，堅(jiān)持透明運(yùn)作。

為了避免上述誤區(qū)，以下幾個(gè)方面應(yīng)該是未來改組改建“兩類公司”的發(fā)展方向和實(shí)施重點(diǎn)：

準(zhǔn)確界定關(guān)系。國資委與“兩類公司”的關(guān)系，一是出資人與被出資人的關(guān)系，二是授權(quán)與被授權(quán)的關(guān)系，但目前的授權(quán)范圍和授權(quán)方式尚未完全明確，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須圍繞市場(chǎng)這條主線來處理與“兩類公司”的關(guān)系，分析哪些事情可由“兩類公司”自行確定，哪些需要國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)來干預(yù)。

準(zhǔn)確把握授權(quán)事項(xiàng)。在推進(jìn)自身職能轉(zhuǎn)變過程中，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)要逐步把部分出資人的權(quán)利授予“兩類公司”行使。要進(jìn)一步創(chuàng)新監(jiān)管授權(quán)的“負(fù)面清單”，按照“法無禁止皆可行”的原則，制定專門針對(duì)“兩類公司”的監(jiān)管負(fù)面清單，國資監(jiān)管一方面應(yīng)該繼續(xù)去行政化，重點(diǎn)加強(qiáng)“兩類公司”的董事會(huì)建設(shè)，做實(shí)董事會(huì)專門委員會(huì)，更多通過董事會(huì)開展對(duì)股東董事會(huì)委派、企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的核定、信息披露及經(jīng)營投資責(zé)任追究等方面的監(jiān)督;另一方面，國資委應(yīng)停止延伸監(jiān)管，只監(jiān)管到“兩類公司”層級(jí)，不再對(duì)其下屬的出資企業(yè)進(jìn)行延伸監(jiān)管。

積極放權(quán)。國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)有側(cè)重點(diǎn)地積極開展分步授權(quán)。首先，國資委應(yīng)明確退出企業(yè)經(jīng)營層面事項(xiàng)的管理;下一步可在投融資事項(xiàng)、產(chǎn)權(quán)管理事項(xiàng)上逐步放開，并根據(jù)企業(yè)實(shí)際的承接能力，歸位投融資計(jì)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃等，最終向較成熟的國有資本投資公司授權(quán)人事管理相關(guān)事項(xiàng)。

對(duì)于“兩類公司”而言，未來應(yīng)以加強(qiáng)承接能力建設(shè)為前提，圍繞全面健全公司法人治理結(jié)構(gòu)重點(diǎn)發(fā)力，以明確、完善、可執(zhí)行的改革方案為基礎(chǔ)，與國資委進(jìn)行溝通，在不違背授權(quán)框架的基礎(chǔ)上，取得操作層面的創(chuàng)新突破。

例如在投資事項(xiàng)的授權(quán)上可申請(qǐng)分步授權(quán)，第一步設(shè)定投資計(jì)劃限額(如超過凈資產(chǎn)50%需審批)，第二步爭取全面授權(quán)董事會(huì)決策。為了避免造成國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)或政府其它部門對(duì)“兩類公司”的不恰當(dāng)及過度干預(yù)，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)培育、引導(dǎo)、鼓勵(lì)“兩類公司”實(shí)行市場(chǎng)化和專業(yè)化管理，國有資本投資、運(yùn)營公司應(yīng)在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)上引入現(xiàn)代企業(yè)制度。

以淡馬錫為例，淡馬錫有明確的股東會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)營層職責(zé)以及科學(xué)的董事產(chǎn)生程序，保障法人治理結(jié)構(gòu)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。淡馬錫董事會(huì)成員分為非執(zhí)行獨(dú)立董事和執(zhí)行董事，且董事組成呈現(xiàn)多元化與國際化的特點(diǎn)。政府通過對(duì)董事會(huì)的管理，來達(dá)到高效管理淡馬錫和“淡聯(lián)企業(yè)”(即淡馬錫所投資企業(yè))的目的。

(作者系國務(wù)院國資委研究中心研究員)