國(guó)家能源局連續(xù)三年制定發(fā)布基于未來(lái)第三年規(guī)劃目標(biāo)的煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警通知。2018年5月份，國(guó)家能源局發(fā)布的《2021年煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的通知》，已經(jīng)跨入“十四五”規(guī)劃，是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，做好2018年防范化解煤電過(guò)剩產(chǎn)能工作，促進(jìn)煤電有序發(fā)展，落實(shí)國(guó)家電力長(zhǎng)期規(guī)劃目標(biāo)的一項(xiàng)重要措施。本人擬對(duì)有關(guān)問(wèn)題做一不成熟的解析，希望大家批評(píng)指正。

一、當(dāng)前煤電核準(zhǔn)和建設(shè)仍然處于嚴(yán)格受控狀態(tài)

2021年煤電裝機(jī)充裕度紅色預(yù)警地區(qū)包括黑龍江、吉林、天津等17個(gè)地區(qū)，橙色預(yù)警地區(qū)包括遼寧、河南、四川、廣東等4個(gè)地區(qū)。與2020年相比，2021年煤電裝機(jī)充裕度紅色預(yù)警區(qū)域減少6個(gè)。其中，遼寧、四川、廣東由紅色預(yù)警變?yōu)槌壬A(yù)警，陜西、上海、浙江由紅色預(yù)警轉(zhuǎn)變?yōu)榫G色預(yù)警，湖北、江西、安徽由橙色預(yù)警轉(zhuǎn)變?yōu)榫G色預(yù)警。

應(yīng)該說(shuō)，預(yù)期2021年相比2020年電力供需形勢(shì)即將發(fā)生的變化，導(dǎo)致部分地區(qū)煤電充裕度預(yù)警情況有所緩解，其中，一是部分地區(qū)電力需求旺盛，并且未來(lái)三年保持這個(gè)勢(shì)頭;二是這些地區(qū)煤電項(xiàng)目有序核準(zhǔn)、開(kāi)工、投產(chǎn)并且淘汰部分煤電落后產(chǎn)能，未來(lái)三年暫緩及擬淘汰煤電項(xiàng)目得到很好控制。

根據(jù)文件的要求，要基于2021年煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，積極穩(wěn)妥做好2018年防范煤電過(guò)剩產(chǎn)能工作，按照適度從嚴(yán)的原則，把煤電裝機(jī)充裕度作為主要指標(biāo)，分類指導(dǎo)各地煤電項(xiàng)目的核準(zhǔn)、建設(shè)工作。

對(duì)于煤電裝機(jī)充裕度指標(biāo)為紅色和橙色的地區(qū)，要暫緩核準(zhǔn)、暫緩新開(kāi)工建設(shè)自用煤電項(xiàng)目，并在國(guó)家指導(dǎo)下，合理安排在建煤電項(xiàng)目的建設(shè)投產(chǎn)時(shí)序，以防加劇煤電過(guò)剩風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)于煤電裝機(jī)充裕度為綠色的地區(qū)，要優(yōu)先充分考慮跨省(區(qū))電力互濟(jì)等因素實(shí)現(xiàn)電力供需平衡。其次，對(duì)資源約束指標(biāo)為綠色的地區(qū)，要在國(guó)家指導(dǎo)下，有序核準(zhǔn)、開(kāi)工建設(shè)自用煤電項(xiàng)目;而對(duì)于資源約束指標(biāo)為紅色的地區(qū)，要在國(guó)家指導(dǎo)下，落實(shí)國(guó)土、環(huán)保、水利等國(guó)家有關(guān)政策的要求，統(tǒng)籌研究煤電項(xiàng)目的規(guī)劃建設(shè)問(wèn)題。

可以看出，在煤電裝機(jī)規(guī)劃建設(shè)中有以下重要原則貫穿始終：未來(lái)三年煤電產(chǎn)能過(guò)剩形勢(shì)沒(méi)有根本改變;堅(jiān)持適度從嚴(yán);國(guó)家通過(guò)指導(dǎo)實(shí)施集中控制;有序核準(zhǔn)、開(kāi)工、投產(chǎn);堅(jiān)持跨省(區(qū))電力資源配置;堅(jiān)持生態(tài)紅線剛性。

二、煤電裝機(jī)充裕度預(yù)警指標(biāo)體系的完善建議

煤電裝機(jī)充裕度是預(yù)警中的重要指標(biāo)。煤電裝機(jī)充裕度預(yù)警指標(biāo)是約束性指標(biāo)，體現(xiàn)了當(dāng)?shù)孛弘娧b機(jī)、電力供應(yīng)的冗余情況。煤電裝機(jī)明顯冗余、系統(tǒng)備用率過(guò)高的為紅色預(yù)警;煤電裝機(jī)較為充裕、系統(tǒng)備用率偏高的為橙色預(yù)警;電力供需基本平衡或有缺口的、系統(tǒng)備用率適當(dāng)或者偏低的為綠色。

文件中規(guī)定，“煤電裝機(jī)充裕度預(yù)警指標(biāo)基于2021年各省、自治區(qū)、直轄市電力系統(tǒng)備用率，分為紅色、橙色、綠色三個(gè)等級(jí)。”換言之，電力系統(tǒng)備用率大小決定煤電裝機(jī)充裕度三色預(yù)警等級(jí)。

但是，應(yīng)該看到，電力系統(tǒng)備用率是包括了本地區(qū)發(fā)電側(cè)所有電源的指標(biāo)。而三色預(yù)警等級(jí)是總體上電力供需平衡程度，煤電裝機(jī)只是電源的一部分。特別是，對(duì)于在發(fā)電側(cè)非煤電裝機(jī)比重比較大的地區(qū)，由電力系統(tǒng)備用率高推斷出煤電裝機(jī)冗余則有失偏頗。除非假設(shè)只能發(fā)展煤電而不能發(fā)展其它電源，從電力發(fā)展現(xiàn)狀和未來(lái)方向上看，這種假設(shè)是不能成立的。

電力系統(tǒng)備用率計(jì)算方法也印證了上述判斷：電力系統(tǒng)備用率=可用容量減去最大負(fù)荷的差值/最大負(fù)荷。這個(gè)公式存在另外兩個(gè)問(wèn)題：一是對(duì)可用容量和最大負(fù)荷計(jì)算方法缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識(shí);二是電力系統(tǒng)備用率大小決定煤電裝機(jī)充裕度三色預(yù)警，假定了煤電裝機(jī)是滿足調(diào)峰的需要——這是不經(jīng)濟(jì)、不現(xiàn)實(shí)的。

電力系統(tǒng)備用率大小決定煤電裝機(jī)充裕度三色預(yù)警等級(jí)，實(shí)際上假定了電力系統(tǒng)備用率越大反而煤電裝機(jī)利用小時(shí)越小，這個(gè)關(guān)系可能存在，但變化的程度和方向不一定一致。所以，電力系統(tǒng)備用率結(jié)合煤電裝機(jī)利用小時(shí)綜合起來(lái)判斷煤電裝機(jī)充裕度是一個(gè)值得研究的課題。

三、煤電建設(shè)經(jīng)濟(jì)性較難預(yù)測(cè)

煤電建設(shè)經(jīng)濟(jì)性預(yù)警指標(biāo)為建議性指標(biāo)，體現(xiàn)了在當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)煤電項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性?；?021年各省、自治區(qū)、直轄市新投運(yùn)煤電項(xiàng)目的預(yù)期投資回報(bào)率，煤電建設(shè)經(jīng)濟(jì)性預(yù)警分為紅色、橙色、綠色等級(jí)。

投資回報(bào)率低于當(dāng)期中長(zhǎng)期國(guó)債利率的為紅色預(yù)警;投資回報(bào)率在當(dāng)期中長(zhǎng)期國(guó)債利率至一般項(xiàng)目收益率(電力項(xiàng)目通常為8%)之間的為橙色預(yù)警;投資回報(bào)高于一般項(xiàng)目收益的為綠色。

在2021年各地區(qū)煤電建設(shè)經(jīng)濟(jì)性情況中，天津、山東、甘肅、青海、寧夏、四川、廣西和云南8省區(qū)為紅色預(yù)警。湖北、重慶、福建3個(gè)地區(qū)為橙色預(yù)警，其余為綠色預(yù)警。

煤電項(xiàng)目預(yù)期投資回報(bào)率，是政府煤電規(guī)劃及項(xiàng)目控制及政策調(diào)控的一個(gè)重要參考指標(biāo)，對(duì)于企業(yè)而言這是一個(gè)項(xiàng)目投資的否決指標(biāo)。但是，三年后的預(yù)期投資回報(bào)率幾乎不可能預(yù)測(cè)，利用小時(shí)、工程造價(jià)、單位煤耗、上網(wǎng)電價(jià)、煤炭?jī)r(jià)格、資金利率等指標(biāo)預(yù)測(cè)偏差很難控制在合理范圍之內(nèi)。而且，政府控制上網(wǎng)電價(jià)的投資回報(bào)率，更不會(huì)與發(fā)電市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)下的投資回報(bào)率高度吻合，甚至大相徑庭。三年后發(fā)電市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度及企業(yè)差別化(包括電量和價(jià)格)很難預(yù)測(cè)。

現(xiàn)在核準(zhǔn)的煤電項(xiàng)目投產(chǎn)后基本上全部參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。根據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局《關(guān)于有序放開(kāi)發(fā)用電計(jì)劃的通知》的規(guī)定，“對(duì)中發(fā)9號(hào)文頒布實(shí)施后核準(zhǔn)的煤電機(jī)組，原則上不再安排發(fā)電計(jì)劃，不再執(zhí)行政府定價(jià)，投產(chǎn)后一律納入市場(chǎng)化交易和由市場(chǎng)形成價(jià)格，但簽約電量亦不應(yīng)超過(guò)當(dāng)?shù)啬甓热济簷C(jī)組發(fā)電小時(shí)數(shù)最高上限。”

如果預(yù)期投資回報(bào)率脫離實(shí)際偏高進(jìn)入綠色區(qū)間，可能促使企業(yè)與政府博弈，導(dǎo)致煤電項(xiàng)目過(guò)度投資，更加加劇煤電產(chǎn)能過(guò)剩風(fēng)險(xiǎn)。相反，如果預(yù)期投資回報(bào)率脫離實(shí)際偏低計(jì)入紅色或橙色區(qū)域，政府將很難調(diào)動(dòng)企業(yè)投資煤電項(xiàng)目的積極性，可能因煤電項(xiàng)目投資不足導(dǎo)致電力短缺。

即使經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)作為建議性指標(biāo)，如果不能把預(yù)測(cè)偏差控制在合理范圍內(nèi)，極可能對(duì)煤電項(xiàng)目投資產(chǎn)生誤導(dǎo)。

四、需要持續(xù)完善的煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警方法

無(wú)論短期規(guī)劃還是中長(zhǎng)期規(guī)劃，總體規(guī)劃還是專項(xiàng)規(guī)劃，通過(guò)電力規(guī)劃達(dá)到準(zhǔn)確控制電力建設(shè)規(guī)模是一個(gè)難題，期限越長(zhǎng)難度越大。主要原因：一是電力規(guī)劃方法及認(rèn)識(shí)的局限性，二是實(shí)際情況往往發(fā)生了重大變化，三是規(guī)劃落實(shí)過(guò)程中不確定性因素太多太復(fù)雜。

比如，太陽(yáng)能規(guī)劃問(wèn)題?！峨娏Πl(fā)展十三五規(guī)劃(2016~2020年)》中2020年太陽(yáng)能發(fā)電裝機(jī)1.1億千瓦左右的預(yù)期目標(biāo)，在2017年底提前三年完成。2018年5月31日，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)家能源局印發(fā)《2018年光伏發(fā)電有關(guān)事項(xiàng)的通知》，開(kāi)始控制光伏發(fā)電新增建設(shè)規(guī)模，加大普通光伏電站和分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目資源配置市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)的力度，同時(shí)，在已經(jīng)公布的2018年電價(jià)水平基礎(chǔ)上又每千瓦時(shí)降5分錢，加快電價(jià)退坡速度。

同樣，煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制也是一個(gè)持續(xù)完善的過(guò)程。2016年國(guó)家能源局在文件中稱“研究建立了煤電規(guī)劃建設(shè)預(yù)警機(jī)制”，2017年又稱“建立完善了煤電規(guī)劃建設(shè)預(yù)警機(jī)制”，2018年則稱“進(jìn)一步完善煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警”。2018年的預(yù)警方法比前兩年已經(jīng)發(fā)生了重大變化，比如，最終風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警結(jié)果不再由約束性指標(biāo)中的最高評(píng)級(jí)確定，并不再給出最終預(yù)警結(jié)果，經(jīng)濟(jì)性預(yù)警指標(biāo)改為建議性指標(biāo)。

根據(jù)以前各部分的探討，本文建議專注煤電裝機(jī)充裕度的預(yù)警(實(shí)際也是這么做的)，取消經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)預(yù)警，將資源約束指標(biāo)轉(zhuǎn)為煤電項(xiàng)目的其中一個(gè)邊界條件。實(shí)現(xiàn)對(duì)未來(lái)三年連續(xù)滾動(dòng)預(yù)警，及時(shí)修正數(shù)據(jù)，防止前后預(yù)警發(fā)生偏差。采取電力系統(tǒng)備用率和煤電利用小時(shí)相結(jié)合，并模擬建立電力供需模型，實(shí)現(xiàn)三種方法互相矯正，提高煤電裝機(jī)充裕度預(yù)警的精度。

原文首發(fā)于《電力決策與輿情參考》2018年6月15日第22期