在一萬五千字的《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》文本中，一個細微的改動不那么引入注意：京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治“協(xié)調小組”升格為“領導小組”。

與中央的領導小組更偏宏觀不同，國務院的領導小組則針對某個特定領域而設置，而像這次聚焦在特定地區(qū)和特定領域的小組比較罕見。

此前京津冀的聯(lián)防聯(lián)控，環(huán)境部、京津冀三地政府都是部級機構，難以協(xié)調。

一詞之差的升格

在一萬五千字的《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》文本中，一個細微的改動不那么引入注意：京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治“協(xié)調小組”升格為“領導小組”。

一詞之差，機制卻大不相同。

2018年7月11日，國務院辦公廳發(fā)布的通知更明確了這個差異：領導小組將統(tǒng)籌研究解決區(qū)域大氣環(huán)境突出問題，包括指導、督促、監(jiān)督有關部門和地方落實，組織實施考評獎懲措施。

首先是組長人選的升格。

領導小組組長由正部級改為副國級，由國務院副總理韓正任組長。副組長分別是生態(tài)環(huán)境部部長李干杰、北京市市長陳吉寧、天津市市長張國清和河北省省長許勤四個正部級官員。

其次是小組成員的變化，增加了兩個新面孔——國務院副秘書長丁學東和公安部一位副部長。

(國務院網站截圖/圖)

南方周末記者發(fā)現(xiàn)，丁學東過往履歷的關鍵詞為“財政部”“央行”。此前，中國已經開展綠色金融的政策研究，它被視作是治理大氣污染的重要金融工具。

而公安部的加入，一方面可以加大懲治環(huán)境犯罪的力度，另一個不能忽視的因素是，一場治理柴油車污染的攻堅戰(zhàn)即將打響，而隸屬于公安系統(tǒng)的交通管理部門在機動車污染源頭治理中起主導性作用。

不只是京津冀及周邊地區(qū)，《藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》首次將汾渭平原作為主戰(zhàn)場，領導小組還將統(tǒng)籌領導建立汾渭平原大氣污染防治協(xié)作機制。

“汾渭平原僅次于京津冀區(qū)域，是我國PM2.5濃度第二高的區(qū)域，同時它又是二氧化硫濃度最高的區(qū)域。”生態(tài)環(huán)境部副部長趙英民指出。2014年9月起，呂梁、鄭州、駐馬店、咸陽等城市先后因大氣污染治理不力被約談。

2017年霧霾下的臨汾市街頭，人們可以免費乘坐公交車。當地政府窮盡辦法，二氧化硫依然超標。(東方IC/圖)

始于1986年的國務院領導小組

國務院的領導小組也被稱作“超部級機構”，絕大部分由正國級、副國級領導人任組長。

與中央的領導小組更偏宏觀不同，國務院的領導小組則針對某個特定領域而設置，比如政務公開、京津冀協(xié)同、促進中小企業(yè)發(fā)展等等，而像這次聚焦在特定地區(qū)和特定領域的小組比較罕見。

有些領導小組為常設機構，比如成立最早的國務院扶貧開發(fā)領導小組在1986年就已經出現(xiàn)。

也有些領導小組是臨時機構，只承擔某一特定時段的任務，比如在2018年5月成立的第四次全國經濟普查領導小組，同樣由韓正任組長。

還有一些小組，隨著時代的發(fā)展而撤銷，工作轉入相關部委，比如核電自主化領導小組、血吸蟲病防治工作領導小組等。

一般而言，當某個重大任務難以由單獨部門統(tǒng)領，就需要建立跨部門協(xié)調機制。因為級別更高，領導小組可以完成部門不可能完成的任務，也可以直接下達命令。

以國務院扶貧開發(fā)領導小組為例，既能下達通知、考核辦法，也能開展督查、巡查。它下設的辦公室——國務院扶貧辦顯然出鏡率更高，上到扶貧開發(fā)的政策、規(guī)劃，下到扶貧資金的分配等，都由扶貧辦負責。

減排小組則在2011年審議并原則同意了“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案，以及節(jié)能目標的分解方案。

國務院的領導小組成立后，通常地方也會成立對口機構。2014年成立的京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組，對口部門就有北京市推進京津冀協(xié)同發(fā)展工作領導小組等。按照這個慣例，北京、河北、天津三地或將很快成立對應的領導小組。

2014年4月2日，一輛汽車經過平寶線天津薊縣和北京平谷區(qū)交界處的限寬路障(攝)。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施以來，三省市交界處的“斷頭路”和限高、限寬的“限行路”正逐漸被疏通。(新華社記者岳月偉/圖)

協(xié)調小組前世

在領導小組成立之前，協(xié)調小組已經運行了五年。

治理大氣污染難以獨善其身，聯(lián)防聯(lián)控的呼聲很高。在2011年PM2.5未被公眾熟知時，跨區(qū)域的美國南加州空氣管理區(qū)(AQMD)的空氣污染防治經驗就在業(yè)內廣為人知。

2013年9月，簡稱“大氣十條”的《大氣污染防治行動計劃》提出，建立京津冀、長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制，由區(qū)域內省級人民政府和國務院有關部門參加。

一個月后，10月23日，北京市、天津市、河北省、山西省、內蒙古自治區(qū)、山東省和環(huán)境部、國家發(fā)改委、工業(yè)和信息化部、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設部、中國氣象局、國家能源局的負責人在北京召開首次工作會議，交流、協(xié)調與部署“大氣十條”各地貫徹落實情況和冬季大氣污染防治工作措施等。

這次工作會議初步奠定了“協(xié)作小組”的成員。由北京市市委書記任組長，副組長是原環(huán)保部和京津冀三地政府的主要負責人，小組辦公室設在北京市環(huán)保局，具體工作由北京市環(huán)保局區(qū)域協(xié)調處專門負責。

2014年3月，北京市環(huán)保局設立“大氣污染綜合治理協(xié)調處”。根據當時市環(huán)保局官網上的介紹，“協(xié)調處”受協(xié)作小組辦公室的委托，負責京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組辦公室文電、會務、信息等日常運轉工作。

協(xié)作小組召開了多次會議，中共中央政治局常委、國務院副總理張高麗也曾多次出席。

2018年1月25日，國務院副總理張高麗出席在北京召開的京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組第十一次會議并講話。(新華社/圖)

在重大活動的空氣質量保障中，協(xié)助小組起到了統(tǒng)籌作用。2014年7月31日的協(xié)作小組辦公室會議，就落實細化了APEC會議空氣質量保障方案。

之后的2015年11月，協(xié)作小組的第五次會議上，時任中共中央政治局委員、北京市委書記郭金龍指出，通過APEC會議、抗戰(zhàn)勝利70周年紀念活動等重大活動的空氣質量保障工作，越來越深刻體會到大氣污染防治，加強組織領導是前提，區(qū)域協(xié)同是保障。

但是雖然設置了協(xié)調機構，卻并不能完全解決京津冀三地因發(fā)展階段和能源、產業(yè)結構不同，為各自發(fā)展利益討價還價的難題。

APEC期間，京津冀單各地最初的機動車限行政策中，有的是單號單日可行駛，有的是不可行駛。重污染天氣預警也直到2016年，標準才統(tǒng)一。

在目標設置上，三地步伐也不一致。2017年初設置的PM2.5年均濃度下降目標中，北京是60微克/立方米;河北是66;天津則是提出完成國家“大氣十條”目標任務，下降25%。

比起目標設置、預警和應急措施，更重要的手段在于源頭管控。能源結構和產業(yè)結構調整多年，河北仍處于“初步階段”。

三地需求并不互相契合，北京需要優(yōu)質的生態(tài)環(huán)境，天津意在發(fā)展濱海新區(qū)，河北則希望承接更多的資金和項目。

結構調整涉及地方經濟命脈，牽一發(fā)而動全身。而此前京津冀的聯(lián)防聯(lián)控，環(huán)境部、京津冀三地政府都是部級機構，難以協(xié)調。

為了解決協(xié)調問題，握有實權協(xié)調機構被寄予厚望。2017年8月，十部委聯(lián)合印發(fā)的《京津冀及周邊地區(qū)2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》首次提出將設立京津冀大氣管理局，實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一環(huán)評、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法。

領導小組成立后，辦公室設在生態(tài)環(huán)境部，承擔領導小組日常工作。辦公室主任由生態(tài)環(huán)境部副部長趙英民兼任，成員為領導小組成員單位有關司局級負責同志。

根據北京市環(huán)保局網站，局區(qū)域協(xié)調處職能是承擔京津冀及周邊地區(qū)大氣、水、土壤污染等防治協(xié)作、聯(lián)防聯(lián)控的具體聯(lián)絡協(xié)調工作;負責組織開展本市環(huán)保領域對口支援工作。