宇宙大爆炸后，世界充滿了能量。如果會(huì)用，它就是能源;如果不會(huì)用，它僅僅是能量。你只能眼睜睜看著它從一種形式變成另一種形式。地球上從不缺能量，缺的只是能源。將能量轉(zhuǎn)化為能源并善加利用，關(guān)鍵取決于技術(shù)與制度安排兩個(gè)因素。

以能源利用技術(shù)論，我國(guó)已步入世界前列，能自主生產(chǎn)百萬(wàn)千瓦超超臨界火電機(jī)組，掌握了70 萬(wàn)千瓦及以上水輪發(fā)電機(jī)生產(chǎn)技術(shù)。三代壓水堆核電站的兩個(gè)主流機(jī)型AP1000 和EPR 都會(huì)造，風(fēng)能和太陽(yáng)能發(fā)電技術(shù)、高壓輸電技術(shù)等也達(dá)到了世界先進(jìn)水平。但是，我國(guó)能源利用仍很粗放，優(yōu)質(zhì)能源比重低，價(jià)格居高不下，電力、油氣改革徘徊不前，煤電矛盾周而復(fù)始，可再生能源并網(wǎng)困難，水電、核電發(fā)展?fàn)幷摬恍?，等等。解決這些問(wèn)題，更需從能源制度安排上下工夫。

重塑能源安全觀

今天，我國(guó)大部分商品已實(shí)現(xiàn)了供求平衡或供大于求，但能源仍是供給約束嚴(yán)重的領(lǐng)域。突出表現(xiàn)為，價(jià)格既不反映電力、油氣的供求關(guān)系，也不能有效發(fā)揮調(diào)節(jié)供求的作用。能源消費(fèi)者對(duì)能源產(chǎn)品缺少選擇權(quán)。近年來(lái)，我國(guó)電力明顯供大于求，全球油氣價(jià)格持續(xù)下跌，但工商企業(yè)并未分享到其中的紅利，用能成本仍然很高。

打破能源供給約束與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總體思路一致，根本途徑是深化改革。為此，要在思想上重新認(rèn)識(shí)能源安全，突破按品種管理能源的思路，構(gòu)建新的能源體制改革框架，真正還原能源的商品屬性。

當(dāng)前世界能源供求格局已發(fā)生了巨大變化，油氣供大于求、多點(diǎn)供應(yīng)、價(jià)格持續(xù)走低已成大趨勢(shì)，傳統(tǒng)供給安全、價(jià)格安全、通道安全引發(fā)全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)的可能性已經(jīng)很小。在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家能完全依靠本國(guó)資源滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。基于油氣資源已全球配置，應(yīng)重新認(rèn)識(shí)優(yōu)質(zhì)能源在能源中的地位。在盡可能提高國(guó)內(nèi)供給的同時(shí)，積極通過(guò)國(guó)際市場(chǎng)滿足發(fā)展需求。既然能源資源來(lái)自全球，在安全保障上也當(dāng)樹(shù)立全球安全觀，加強(qiáng)與油氣生產(chǎn)國(guó)、過(guò)境國(guó)和其他消費(fèi)國(guó)的合作和政治互信，積極參與全球能源治理，通過(guò)雙邊多邊合作和區(qū)域合作等方式，建立集體安全體制，實(shí)現(xiàn)各國(guó)共同的能源安全。

構(gòu)建新的能源體制分析框架

在市場(chǎng)化、全球化條件下，能源可以依靠市場(chǎng)機(jī)制自由交易、全球配置。國(guó)家作為能源資源的管理者，組織生產(chǎn)已不再是主要任務(wù)，經(jīng)營(yíng)能源資源并獲取較高的財(cái)務(wù)回報(bào)應(yīng)當(dāng)成為更重要的使命。

就油氣而言，大部分油氣資源國(guó)在礦權(quán)出讓時(shí)，會(huì)采用“競(jìng)爭(zhēng)性出讓”的方式，并與開(kāi)采企業(yè)簽訂分成合同或服務(wù)合同，以盡可能多地拿到油氣收益。我國(guó)油氣企業(yè)以“申請(qǐng)?jiān)谙?rdquo;的方式獲得礦權(quán)，企業(yè)上市后這些資產(chǎn)又變?yōu)楣蓶|資產(chǎn)。油氣企業(yè)除正常繳稅外，無(wú)論在體現(xiàn)股東回報(bào)的國(guó)有資本預(yù)算收入，還是體現(xiàn)礦租的礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)方面，上繳數(shù)量都非常低。國(guó)家與企業(yè)對(duì)資源收益的分成更無(wú)從談起。

河流的水電開(kāi)發(fā)權(quán)也是由水電開(kāi)發(fā)企業(yè)先占先得，一旦獲得便永久使用。水電可變成本幾乎為零，還本付息后企業(yè)可以長(zhǎng)期獲得超額利潤(rùn)。煤炭資源的出讓情況類似。在煤炭開(kāi)采中，盡管煤炭資源稅已經(jīng)從價(jià)計(jì)征，但錯(cuò)過(guò)了國(guó)家收益與價(jià)格、產(chǎn)量掛鉤的最佳時(shí)機(jī)。憲法雖然規(guī)定礦產(chǎn)資源、水利資源屬全民所有，但在油氣、煤炭、水利開(kāi)發(fā)的價(jià)值鏈中，大部分收益留給了企業(yè)和個(gè)人，沒(méi)有體現(xiàn)資源的全民屬性。

在礦業(yè)權(quán)設(shè)置方面，我國(guó)按生產(chǎn)環(huán)節(jié)設(shè)置了探礦權(quán)、采礦權(quán)，使礦業(yè)權(quán)既有用益物權(quán)的特征，又有行政許可的特征，增加了政府部門在礦權(quán)處置上的自由裁量權(quán)和尋租空間(典型的如煤炭資源出讓)。對(duì)油氣等開(kāi)放度較低的領(lǐng)域，現(xiàn)行礦權(quán)設(shè)置方式提高了各類市場(chǎng)主體進(jìn)入的難度，不利于市場(chǎng)化改革。

能源是產(chǎn)業(yè)集中度比較高的領(lǐng)域，主要表現(xiàn)在兩方面：一是龍頭型企業(yè)壟斷。油氣領(lǐng)域有三大國(guó)有油氣企業(yè)和陜西延長(zhǎng)石油公司，電力主要有兩大電網(wǎng)企業(yè)和幾大電力集團(tuán)。二是網(wǎng)絡(luò)型壟斷行業(yè)。主要是電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)、城市燃?xì)夤芫W(wǎng)。高產(chǎn)業(yè)集中度抑制了競(jìng)爭(zhēng)，造成價(jià)格機(jī)制失靈和供求關(guān)系失衡。

在我國(guó)的能源產(chǎn)品流通中，煤炭市場(chǎng)化程度較高，油氣、電力、熱力等國(guó)營(yíng)貿(mào)易、特許經(jīng)營(yíng)占比較大。原油是目前世界上自由交易規(guī)模最大的大宗商品，但在我國(guó)仍由少數(shù)企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)。在進(jìn)口環(huán)節(jié)，對(duì)原油仍實(shí)行國(guó)營(yíng)貿(mào)易管理，經(jīng)批準(zhǔn)后允許一定數(shù)量的非國(guó)營(yíng)貿(mào)易，但民企經(jīng)營(yíng)石油要接受有關(guān)部門的流向管理。中石油、中石化、中海油、珠海振戎公司和中化集團(tuán)五家國(guó)企原油進(jìn)口量占原油進(jìn)口總量的90% 以上。原油國(guó)營(yíng)貿(mào)易配額只能用于中石油和中石化的煉廠加工。這種體制客觀上限制了其他市場(chǎng)主體的進(jìn)入。天然氣進(jìn)口，盡管國(guó)家沒(méi)有明確的禁止性法規(guī)，但天然氣儲(chǔ)運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施專用性強(qiáng)，民企很難用這些設(shè)施存儲(chǔ)從國(guó)外進(jìn)口的液化天然氣。

我國(guó)實(shí)行的是以流轉(zhuǎn)稅為主體的稅收制度。與能源有關(guān)的稅種、稅率設(shè)計(jì)和稅費(fèi)關(guān)系的安排不夠科學(xué)合理，難以發(fā)揮其合理調(diào)節(jié)收入分配的作用，卻在一定程度上激勵(lì)了地方政府新上能源項(xiàng)目。這也是近期一些地方煤炭、電力出現(xiàn)產(chǎn)能過(guò)剩的深層次原因之一。與資源稟賦無(wú)關(guān)，資源稅與資源補(bǔ)償費(fèi)內(nèi)涵不清但計(jì)費(fèi)相同。礦權(quán)使用費(fèi)較低，持有成本低，導(dǎo)致礦區(qū)不能退出。此外，能源稅費(fèi)對(duì)國(guó)家所有者權(quán)益體現(xiàn)不足。

能源新建項(xiàng)目的報(bào)建審批與其他建設(shè)項(xiàng)目一樣，面臨批地慢、重復(fù)審批多、前置事項(xiàng)多、中介服務(wù)耗時(shí)長(zhǎng)等問(wèn)題。能源建設(shè)項(xiàng)目大都按規(guī)模分級(jí)審批。為了控制產(chǎn)能過(guò)剩，中央有關(guān)部門嚴(yán)格控制大項(xiàng)目審批，地方只能上中小項(xiàng)目。這為小規(guī)模、高排放項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)提供了機(jī)會(huì)，一定程度上加劇了污染排放和產(chǎn)能過(guò)剩。

還有，在現(xiàn)有能源監(jiān)管體制下，很多監(jiān)管職能隨部門改制后留在大型國(guó)有企業(yè)中，導(dǎo)致一些領(lǐng)域政企不分、監(jiān)管不足，并在相當(dāng)程度上保護(hù)了少數(shù)獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)的利益，擾亂了能源市場(chǎng)秩序。此外，能源監(jiān)管究竟是政監(jiān)合一還是政監(jiān)分開(kāi)、集中監(jiān)管還是分段監(jiān)管、垂直監(jiān)管還是分級(jí)監(jiān)管、事前審批為主還是事中事后監(jiān)管為主，均未達(dá)成共識(shí)。

推進(jìn)能源“鏈?zhǔn)礁母?rdquo;

打破能源供給約束，全面推進(jìn)能源市場(chǎng)化改革的思路可概括為：“一條主線、兩個(gè)鏈條、三個(gè)維度。”即能源體制改革以堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向?yàn)橹骶€，重點(diǎn)解決煤、電、運(yùn)和油氣兩個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條上的矛盾，從企業(yè)、市場(chǎng)、政府三個(gè)維度出發(fā)，推進(jìn)全方位市場(chǎng)化改革。能源同其他商品一樣，可由資源的稀缺性和供求關(guān)系決定價(jià)格。改革的方向既不是計(jì)劃體制，也不是雙重體制，而是讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。同時(shí)，重新審視能源領(lǐng)域中政府職能定位，大幅減少直接干預(yù)，使政府從市場(chǎng)參與者轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)監(jiān)管者。

煤電矛盾、油氣價(jià)格機(jī)制失靈的根源在于，“煤、運(yùn)、電”和油氣“礦權(quán)出讓—勘探—國(guó)內(nèi)開(kāi)采(或進(jìn)口)—流通—網(wǎng)輸”是計(jì)劃與市場(chǎng)相交織的不完全市場(chǎng)產(chǎn)業(yè)鏈。因此，孤立地改革某個(gè)環(huán)節(jié)不可能從根本上解決問(wèn)題，需要全產(chǎn)業(yè)鏈的市場(chǎng)化改革。能源領(lǐng)域的改革是貫穿能源產(chǎn)品上下游的“鏈?zhǔn)礁母?rdquo;，而不是條塊分割體制下的“點(diǎn)式改革”。

具體來(lái)說(shuō)，在企業(yè)層面，能源國(guó)企實(shí)行政企分開(kāi)、主輔分離、網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)。國(guó)家對(duì)國(guó)企的管理從管人、管事、管資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楣苜Y本為主，把上繳股東回報(bào)即國(guó)有資本預(yù)算的多少作為考核能源投資成效的主要指標(biāo)。

在市場(chǎng)層面，對(duì)民營(yíng)投資、外商投資無(wú)歧視開(kāi)放。在能源上游放開(kāi)礦權(quán)市場(chǎng)，從“申請(qǐng)?jiān)谙?rdquo;改為“競(jìng)爭(zhēng)性出讓”。同時(shí)，松綁勘查資質(zhì)管理，允許各類市場(chǎng)主體勘探開(kāi)采，并提高礦權(quán)持有成本。取消原油進(jìn)口、批發(fā)、零售等流通環(huán)節(jié)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。放開(kāi)能源價(jià)格，取消國(guó)家對(duì)能源產(chǎn)量、價(jià)格的直接干預(yù)。促使能源網(wǎng)絡(luò)型壟斷行業(yè)“網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)、放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)”，形成能源供給和能源消費(fèi)之間多買多賣的市場(chǎng)格局。

在政府層面，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，簡(jiǎn)化投資項(xiàng)目審批報(bào)建程序，保障各類投資主體公平進(jìn)入能源領(lǐng)域上中下游。深化能源財(cái)稅體制改革，在油氣領(lǐng)域，構(gòu)建由礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)、價(jià)款、權(quán)益金組成的油氣資源稅費(fèi)體系;在中央與地方間合理分配能源資源收益;提高油氣國(guó)有企業(yè)上繳國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的比例，建立石油基金等。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)型壟斷行業(yè)的監(jiān)管，主要監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)成本、收益及是否向第三方無(wú)歧視開(kāi)放。