儲氣調(diào)峰新政：一場任務(wù)與市場的對撞

本刊記者黃燕華

一直以來，儲氣調(diào)峰能力是天然氣產(chǎn)業(yè)鏈上最薄弱的一環(huán)，地下儲氣庫在行業(yè)中的存在感也極其微弱。

伴隨著2017年的供應(yīng)緊張，天然氣價格波動幅度較大，暴露了儲氣調(diào)峰能力嚴重不足的短板。近一年來，國家持續(xù)出臺產(chǎn)業(yè)政策，督促加快儲氣設(shè)施建設(shè)，儲氣調(diào)峰成為行業(yè)中的新晉“網(wǎng)紅”。盡管國家政策持續(xù)加碼，各市場主體、地方政府的反應(yīng)卻并不樂觀，認為要完成2020年前儲氣目標難度很大，實現(xiàn)儲氣調(diào)峰市場化運作和輔助服務(wù)更是遠期目標。不過，也有不少人表示看到了儲氣調(diào)峰的市場機遇。

對于國家來說，為了防范天然氣供應(yīng)的系統(tǒng)性風險，在產(chǎn)業(yè)政策上綜合考慮了行政與市場化的平衡。而對企業(yè)來說，要考慮如何在完成義務(wù)儲備的情況下，還能通過市場手段將儲氣調(diào)峰變成優(yōu)良資產(chǎn)。

A 任務(wù)和市場

受氣荒影響，2018年3月，三大國家石油公司早早由一把手出面，與國家發(fā)改委簽訂了年度保供責任書。保供責任書中明確了供氣企業(yè)的義務(wù)，即在2020年前要擁有不低于其年合同銷售量10010的儲氣能力。

據(jù)悉，為了加快完成調(diào)峰任務(wù)，中石油正在對儲氣調(diào)峰能力進行研究規(guī)劃，同時已明確今年的地下儲氣庫發(fā)展的思路為“完善一批、啟動一批、評價一批”。

與此同時，天然氣市場份額相對較小的中石化、中海油，也在就儲氣調(diào)峰做相關(guān)規(guī)劃。對于“三桶油”來說，這是一個完成歷史欠賬與抓住市場機遇的結(jié)合點。

中國的儲氣調(diào)峰能力建設(shè)啟動于1999年，隨著西氣東輸?shù)忍烊粴忾L輸管道建設(shè)及天然氣工業(yè)發(fā)展而發(fā)展，歷經(jīng)起步探索期和快速發(fā)展初期兩個階段。中國首次大規(guī)模采用儲氣庫調(diào)峰，始于陜京輸氣管道工程。為了解決北京市季節(jié)用氣不均衡的問題，保證向北京市穩(wěn)定供氣，1999年，中石油修建了大港油田大張坨地下儲氣庫。大港儲氣庫除了向北京供氣以外，還有部分天然氣供應(yīng)天津、河北滄州等地。為保證供氣安全，2001年來，繼大張坨地下儲氣庫后，中石油又陸續(xù)建成了板876地下儲氣庫和板中北高點地下儲氣庫。

目前，中國已建成的儲氣庫共有25座，其中中石油23麈，中石化2座。當前全國已建成的地下儲氣庫的工作氣量為117億立方米，形成的調(diào)峰能力約為77億立方米。2017年，中國地下儲氣庫的總調(diào)峰氣量為77.4億立方米，其中中石油為76.3億立方米，中石化為1.3億立方米。

為何地下儲氣庫建設(shè)進展緩慢?有政策研究者告訴eo記者，盡管主管部門一再要求石油公司建設(shè)儲氣庫、健全調(diào)峰能力，但政策層面并沒有明確的約束性指標。“儲氣庫的投資大，經(jīng)濟效益難以實現(xiàn)，石油公司對于建設(shè)儲氣庫也沒有積極性。”

從事儲氣庫管理與生產(chǎn)工作的維達(化名)告訴eo記者，中圉的儲氣庫發(fā)展急需倒逼機制。2009年氣荒之后，從2010年起，國家通過所得稅返還政策，拿出了數(shù)百億用于投資地下儲氣庫，呼圖壁、相國寺、蘇橋等6個儲氣庫正是受益于這輪政策而得以建成。到了2013年，受國際油價、改革等多種因素影響，儲氣調(diào)峰相關(guān)投資建設(shè)工作一度擱淺、延后。等到2017年全國更大范圍的氣荒再現(xiàn)，儲氣調(diào)峰設(shè)施的建設(shè)又開始出現(xiàn)了一個小高潮。

2018年4月27日，國家發(fā)改委、國家能源局出臺《關(guān)于加快儲氣設(shè)施建設(shè)和完善儲氣調(diào)峰輔助服務(wù)市場機制的意見》(以下簡稱《意見》)，這是國家政策層面第一次明確了儲氣責任劃分與儲氣能力指標。

《意見》指出：供氣企業(yè)到2020年擁有不低于其年合同銷售量10%的儲氣能力;縣級以上地方人民政府到2020年至少形成不低于保障本行政區(qū)域日均3天需求量的儲氣能力;城鎮(zhèn)燃氣到2020年形成不低于其年用氣量5c70的儲氣能力。

了解《意見》出臺過程的業(yè)內(nèi)人士表示，具體的指標制定是責任與市場平衡的結(jié)果。一方面，這些指標是政府要求企業(yè)必須履行的儲氣義務(wù)。另一方面，隨著天然氣市場化進程加快、產(chǎn)業(yè)配套政策完善，儲氣設(shè)施在承擔保供責任的同時，有望成為企業(yè)的優(yōu)良資產(chǎn)。

不過，這個美好設(shè)想的出爐過程并不輕松。據(jù)悉，儲氣指標制定時，上游企業(yè)與政策制定方就儲氣調(diào)峰能力的“存量”認定產(chǎn)生了較大分歧。上游企業(yè)認為，通過計算已有的氣田調(diào)峰量、地下儲氣庫工作氣量、LNG接收站周轉(zhuǎn)量、天然氣長輸管道的管存氣量等，上游企業(yè)實際上已經(jīng)完成甚至超過了政策要求的10070儲氣調(diào)峰能力。

右油公司的上述算法，遭到了一些研究人士和政策制定者的反對。“按照這個算法，既然都超額完成儲氣調(diào)峰的任務(wù)了，為何還有氣荒呢?”

事實上，自國家發(fā)改委和國家能源局出臺了一系列關(guān)于儲氣調(diào)峰的政策后，市場已經(jīng)做出了明顯的反應(yīng)。

經(jīng)過近一個月的采訪與調(diào)查，eo記者接觸了這個市場上的至少四類主體，他們對于儲氣調(diào)峰抱著各不相同的態(tài)度。

1、積極的市場主體;這類企業(yè)或個人判斷儲氣調(diào)峰將成為優(yōu)良資產(chǎn)，且已經(jīng)進行了較為深入的政策、地質(zhì)選擇研究及經(jīng)濟測算。如石油公司：中石油;大型城市燃氣企業(yè)，北京燃氣等。中國石油西南油氣田已經(jīng)編制了“西南油氣田儲氣庫建設(shè)規(guī)劃”，規(guī)劃了三個階段共8個地下儲氣庫建設(shè)批次。第一批次包括銅鑼峽和黃草峽地下儲氣庫。其中，銅鑼峽地下儲氣庫已經(jīng)獲得中石油總部批復(fù)。同時，中石油西南油氣田與重慶市政府就地下儲氣庫的投資建設(shè)簽訂了合資合作框架協(xié)議，雙方正在洽談具體的合作事宜。

2、糾結(jié)的市場主體：這類主體以內(nèi)陸地方政府和小型城市燃氣為主，多反映的是建設(shè)的困難和問題，在等待有利的市場條件。地方政府認為完成儲氣任務(wù)壓力很大，縣級以上市政府缺乏積極性。同時各小型城市燃氣因為體量小，憲成儲備任務(wù)的投資壓力大，成本難以疏導(dǎo)，工程進度難以跟上。

3、投資者：希望借助投資建設(shè)儲氣調(diào)峰設(shè)施進入天然氣行業(yè)，投資建設(shè)LNG接收站獲得氣源等，獲得穩(wěn)定收益。

4、投機者：這類企業(yè)希望在此輪政策的支持下J陜速通過相關(guān)項目的審批。

B 價格市場化還是政府定價？

關(guān)于儲氣調(diào)峰，最核心的議題就是價格機制。

市場方面，大多數(shù)企業(yè)認為當前的政策并沒有明確價格機制。而政策層面，國家發(fā)展改革委在2016年10月就出臺了《關(guān)于明確儲氣設(shè)施相關(guān)價格政策的通知》，提到“明確儲氣設(shè)施價格市場化政策，對鼓勵投資建設(shè)儲氣設(shè)施、補儲氣調(diào)峰‘短板’促進天然氣行業(yè)長期健康發(fā)展具有重要意義”。

今年4月國家發(fā)改委、能源局出臺的《意見》，重申儲氣服務(wù)價格和儲氣設(shè)施天然氣購銷價格由市場競爭形成。

不過，盡管已有價格政策，市場上的多數(shù)投資者和儲氣設(shè)施運營者仍呼吁國家出臺相應(yīng)的調(diào)峰氣價政策，理由是獨立經(jīng)營的儲氣庫對外提供儲氣服務(wù)時，雙方協(xié)商收取服務(wù)費面臨收益的極大不確定性。

據(jù)eo了解，在本輪出臺儲氣調(diào)峰的相關(guān)政策之前，國家發(fā)改委價格主管部門曾反復(fù)研究討論，最終決定由市場形成價格。為何政府不對儲氣調(diào)峰進行定價?知情人士對eo解釋，主要原因是很難定出一個合理的價格。

這足因為，不同的調(diào)峰設(shè)施的調(diào)峰費用差異巨大。LNG接收站儲罐的單位投資成本在5-6元/立方米，而油氣藏地下儲氣庫的投資成本在3-4元/立方米。即使同是地下儲氣庫，受地質(zhì)差異影響，不同的油氣藏地下儲氣庫的投資差異也不同。

“如果對不同的儲氣調(diào)峰設(shè)施單獨制定價格，工作量巨大，且會引發(fā)不同的意見。如果一刀切，制定的結(jié)果同樣不能讓所有參與者滿意。另外，如果政府制定的儲氣調(diào)峰價格高于市場上的天然氣價格，還容易引發(fā)儲氣庫的天然氣難以銷售的困局。”上述人士坦承儲氣調(diào)峰價格制定上的困難。

不僅如此，國家發(fā)改委也缺乏制定儲氣調(diào)峰價格的依據(jù)。根據(jù)2015年10月國家發(fā)改委發(fā)布的《中央定價目錄》，儲氣費并不屬于政府定價的范圍。

政府不定價可以嗎?有業(yè)內(nèi)人士表示，目前國內(nèi)天然氣的價格波動情況，使儲氣庫等調(diào)峰設(shè)施具備了盈利性。

以港華金壇儲氣庫為例，根據(jù)其可行性研究報告，25年的投資回報期內(nèi)稅后財務(wù)內(nèi)部收益率要達到12%，推算出的天然氣儲氣價格為0.792元/立方米。

“去年天然氣市場的冬季價格波動完全可以達到甚至超過0.8元，立方米。而去年冬季中石油的管道氣競價最高的時候上浮了50%，管道氣價差接近1塊錢。同時在一些區(qū)域，中石化的管道氣也曾一度賣到了3.2元/直方米。這個價差完全可以讓儲氣庫盈利。”上述人士分析說。

LNG方面，去年冬季國內(nèi)LNG氣價差曾一度超過10000元/噸，相比淡季，價差甚至高達2元/立方米。

儲氣調(diào)峰設(shè)施設(shè)計的折舊期為25-30年，實際在運行的使用壽命將完全可以超過30年。這也是一大利好因素。

不過，下游城市燃氣人士沒這么樂觀。有人認為，當前天然氣價格上下游的環(huán)節(jié)基本上是政府管制，而儲氣調(diào)峰又沒有價格政策支持的情況下，儲氣調(diào)峰成本順不出去，談何投資積極性?

對于城市燃氣的擔憂，多位受訪的政府人士指出：“一些企業(yè)希望政府制定價格，出發(fā)點還是為其投資兜底，保本、保收益、保責任。”

上游供氣企業(yè)的有關(guān)人士則認為，根據(jù)國家政策，儲氣調(diào)峰企業(yè)需要與用戶簽訂儲氣調(diào)峰合同，才能將這部分價格順出去，而這完全取決于談判的結(jié)果，“這樣順價的難度太大”。而且國家發(fā)改委提出的儲氣調(diào)峰氣量市場化定價，如何區(qū)分調(diào)峰氣是來自儲氣設(shè)施，這也是一個大難題。

國家發(fā)改委的相關(guān)人士對此回應(yīng)說，國家對于儲氣調(diào)峰合同的監(jiān)管政策是寬松的。只要投資建設(shè)儲氣設(shè)施的企業(yè)的調(diào)峰合同氣量不超過認定的儲氣能力，大體是沒有什么問題的。

國家制定調(diào)峰順價方式，中石油、中石化等上游供氣企業(yè)的人士認為并不公平。“地下儲氣庫承擔著保障管道運行的重任，給油氣田生產(chǎn)調(diào)峰，根據(jù)‘誰受益、誰買單’的原則，受益的不只是簽訂調(diào)峰合同的這部分量，而是所有用戶。而調(diào)峰成本只轉(zhuǎn)移給簽訂儲氣調(diào)峰合同的用戶，顯然是不公平的。”